台灣為什麼在三十年前選擇走向自由化？

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台灣為什麼在三十年前選擇走向自由化？

2017年5月19日 06:26 

台灣政治大學教授 薛化元 為英國《金融時報》中文網撰稿

編者的話：今年，是台灣宣布解除戒嚴30周年。FT中文網邀請學者和媒體人撰稿，嘗試從不同角度來分析，解嚴對台灣這一代人的影響，以及80年代留給台灣社會的資產和限制。以下是本系列的第一篇文章：為什麼台灣選擇告別舊制度？

1949年5月20日，台灣宣布臨時戒嚴(Martial law)，但是並未依法呈報政府中央核準，8月，省政府主席陳誠呈請行政院核準將台灣（納入之前的全國戒嚴令）劃為接戰區域，中央政府核定後，1950年1月開始實施。而在戒嚴令下達之初，就制定了“台灣省戒嚴時期防止非法集會、結社、遊行、請願、罷課、罷工、罷市、罷業等規定實施辦法”，限制人民的基本人權，直到1987年7月15日才告解嚴。當年總統蔣經國作為政治強人，同意解除戒嚴，是影響台灣後續政治發展的關鍵轉折。

蔣經國當年決定解嚴，與國內外要求改革的壓力有關。

“黨外”與美國同時要求改革

1979年，美國不再承認中華民國政府，而以《台灣關係法》(The Taiwan Relations Act)規範美國與台灣關係。自1980年代以降，美國根據《台灣關係法》，國會透過聽證、通過決議案，以及行政部門以“美國在台協會”為媒介，持續對台灣的自由、民主、人權發展表達關心。美國更加重視台灣政治改革及自由人權的發展，是後續台灣的政治改革有利的外在因素。至於解除戒嚴的政策，實際上也受到來自美國壓力的影響。

而在台灣內部，除了非國民黨的黨外人士持續主張改革和解嚴外，中小企業主和專業人士為主的新興中產階級也傾向支持政治改革。雖然國民黨當局掌握了龐大的資源，和有力的選舉動員，黨外訴求改革主張，透過定期的選舉仍然吸引相當的支持，這也迫使國民黨當局必須面對解嚴等改革要求。

旧文重读

最后的中国国民党人

香港科技大学教授丁学良：蒋介石“反攻大陆、武装统一中国梦”和马英九“和平民主统一中国梦”都未做成。我们这些观察者正目击着最后的中国国民党人作为一个整体，辞别“政治人间”。百年中国国民党正在宝岛逝去，留下一个地道的台湾国民党。

此外，蔣經國執政的1980年代，發生多起的弊案與涉外人權案件，也迫使主政者不得不採取改革的措施。這些包括1981年的陳文成博士，在遭到警備總司令部（當時為台灣維護公共安全的機關，隸屬國防部，簡稱“警總”）約談後，被發現陳屍於台灣大學校園內的“陳文成事件”；以及1984年，軍情單位派人暗殺旅居美國舊金山以撰寫《蔣經國傳》聞名的華裔美籍作家劉宜良的“江南事件”。尤其江南案還牽涉到蔣經國之子蔣孝武，引起美方高度的關注。面對上述對蔣經國總統及國民黨本身威信帶來相當大傷害的一連串事件，1985年底，蔣經國公開聲明：繼任總統必依憲法產生，蔣家人“不能也不會”競選下任總統，明示蔣家將退出台灣第一線的政治領導工作。

1986年黨外人士突破黨禁，宣布組成民主進步黨，直接衝撞戒嚴體制的底線。作為政治強人，蔣經國在民主進步黨宣布成立之際的政策決定，有關鍵性的影響。當時，包括軍情機關的保守派勢力主張強力鎮壓，但蔣經國拒絕了逮捕相關人士的建議，在國民黨中常會宣示：“時代在變、環境在變、潮流也在變，因應這些變遷，執政黨必須以新的觀念、新的作法，在民主憲政的基礎上，推動革新措施。”另一方面，蔣經國則藉著接受美國《華盛頓郵報》(The Washington Post)董事長葛蘭姆(Katharine Graham)採訪的機會，表達了將推動改革，但提出了“不得違背憲法或主張共產主義，或主張分裂國土”（這也是本文接下來會提到《國家安全法》的三原則）的改革底線。

可以說，蔣經國領導的國民黨當局選擇順應改革的方向，以改革爭取美國為主的外在支持，決定解除戒嚴。

解嚴是一種統治體制的轉型

雖然解除了戒嚴，但解嚴是有限度的。

解嚴之後，軍事體制（軍法審判）的影響力大減，要求進一步改革的政治、社會空間加大。但是，蔣經國執政晚期，並沒有準備推動國會全面改選，人民無法透過選舉決定執政者（黨），而憲法保障的基本人權仍受到限制，自由化、民主化的改革仍有待繼續推動。

當時，蔣經國以制定《動員戡亂時期國家安全法》作為解嚴的前提，加上台灣的動員戡亂體制依然持續，《懲治叛亂條例》、《刑法》100條等箝制言論自由等基本人權的法律，也持續運作。這也是鄭南榕因為雜誌刊登“台灣共和國憲法草案”，1989年國民黨當局以（言論）叛亂罪強制拘提時，自焚抗議的背景。

而《國家安全法》除了標舉“三原則”的改革底線，使“三原則”在終止動員戡亂、廢除《懲治叛亂條例》和《刑法》100條修正後，成為後來限制台灣表現自由的重要根源，更嚴重的是，第9條更扼殺原本解嚴後體制內轉型正義的推動。（按：《國安法》經過1996年先修正第2條之1，2011年修法時拿掉第2條前述三原則的全部規定，已不再成為限制表現自由的法源。）

從長期的戒嚴體制解嚴，事實上也是統治體制的一種轉型。

根據《戒嚴法》第10條規定，戒嚴令下受到軍法審判的平民，訂有體制內的救濟機制，“均得於解除戒嚴翌日起，依法上訴”，尋求由司法機關重新審判。如此，當事人及其相關案件，可以在解嚴之後，在司法審判過程，得到釐清真相的可能。可是，《國家安全法》第9條規定，平民遭到軍法審判，“刑事裁判已確定者，不得向該管法院上訴或抗告。”剝奪了前述戒嚴時期平民遭軍法審判案件，根據《戒嚴法》尋求司法救濟的可能。如此，解除戒嚴的自由化改革根本達不到《戒嚴法》所規定的效果，相關案件的檔案也沒有可能因為實質的再審移送司法機關，使被害人和律師得以了解事件的真相，至於國民黨當局也迴避體制內歷史清算的可能。這也使得台灣戒嚴體制內原本有限的轉型正義可能，遭到閹割，而無法實現。就此而言，在歷史脈絡中，蔣經國是解除戒嚴的重要推手，也必須負起解嚴後“轉型正義”受阻的主要責任。

1988年，蔣經國過世，李登輝繼任總統，當時台灣仍處於“動員戡亂時期”，長期沒有改選的“國會”（又被稱為“萬年國會”）依然持續。李登輝一開始沿續蔣經國的政策，而在1990年當選總統後，開始展開自由化、民主化的改革。

當年，除了美國國會早就通過要求台灣民主改革的法案，民進黨也持續要求改革，加上當時爆發“三月學運”，擴大了國會全面改選的重要社會支持。透過司法院大法官會議的解釋，明定資深中央民意代表退職的期限，再透過終止動員戡亂，廢除《憲法》附屬的《動員戡亂時期臨時條款》，以《憲法》增修條文提供國會全面改選及政府組織重組的憲法依據。1991年及1992年立法院與國民大會相繼進行全面改選，台灣民主化改革跨進了關鍵的一步。

另一方面，1991年終止動員戡亂後，由於旋即發生“獨台會事件”。被逮捕的嫌犯主要是因為接觸史明的言論、著作而獲罪，使國人及政治人物重新省視台灣的“非常刑法”對人權的箝制問題。而在輿論、社會運動及反對黨派的改革訴求下，當時總統李登輝主導的國民黨當局決定廢除《懲治叛亂條例》，修改《刑法》100條，終結白色恐怖，在某種意義下是台灣落實自由化改革的重要里程碑。

爾後，再透過歷次的《憲法》增修條文的修正，完成了地方自治法制化與總統直選的工程，1996年第一次總統直選，人民透過定期的選舉可以決定執政者，而完成了民主化最關鍵的改革。

2000年台灣完成第一次政黨輪替和政權和平轉移。不過，台灣對於長期“非常體制”侵害人權的歷史問題，並沒有進行深入的歷史檢討，“近代立憲主義”(constitutionalism)將人權作為憲政體制的優位價值，並未深入政治體制的運作。

未竟之業

雖然台灣名列自由社會之林，除了對外如何走向正常化之外，內部如何進一步扭轉“非常體制”，並透過轉型正義，落實民主鞏固也是重要的工作。

由於國民黨當局推動解除戒嚴及終止動員戡亂時期，基本上是回應要求改革的壓力，對於相關法規，往往出現刪除“戒嚴時”、 “動員戡亂時期”、 “非常時期”的名稱，但是卻沒有針對法律的違憲問題進行修正。導致台灣在自由化、民主化改革有了相當成果之後，集會遊行、結社等基本自由，仍受限於“事前檢查”的違憲機制，甚至不準以“台灣”為名結社（為此聲請釋憲的台灣法學會，在大法官解釋內政部的規定違憲後，在1999年已完成更名立案）。在此一部分，有相當部分透過司法院大法官的“違憲審查權”，逐步要求修改。不過縱使被宣布違憲，仍然有行政機關不願配合施政，或是囿於“朝小野大”在立法院也無法順利修法。

以2001年10月通過的大法官釋字第530號解釋為例，指出台灣司法院依照憲法組織必須調整作為實質的最高司法機關，便難以貫徹。而在落實直接民主方面，高門檻的公民投票規定，已有“鳥籠公投”之稱，加上超高門檻的“修憲”規定，更使透過修憲完成進一步憲政改革，幾乎沒太大可能性。這在台灣民主體制進一步調整上，形成了障礙。

更嚴重的是，執政者以擁有民意支持為由，行政權乃至警察權濫用的狀況，並沒有得到有效抑制。特別是在2008年以後，人民進行集會遊行，遭到公權力濫權侵害，時有所聞，而且縱使進入司法程序，也無法有效找到違法加害者。

至於轉型正義，則是台灣政治改革的“未竟之業”。一般而言，轉型正義是一個國家從非自由民主體制轉型到自由民主體制之後，再以自由民主體制的價值對過去政府及其相關組織或是個人對於人權的侵害，重新做歷史的評價，其主要目的在於記取歷史教訓，以避免類似的狀況再發生，達成鞏固自由民主的效果。

如前所述，解嚴之初，蔣經國基於統治的安定性考量，迴避了歷史的檢討。而在李登輝時代，針對台灣歷史上最嚴重的人權侵害問題，二二八事件及白色恐怖案件，陸續制定專法，透過官方成立的基金會，進行對受害者的補償/賠償，在陳水扁執政時期，開始發放回複名譽證書。政黨再輪替後，馬英九執政時期則維持原本的作法，不過對於歷史責任的追究，並未進一步展開。

此外，在進一步修改落實轉型正義的相關法律之前，針對的二二八事件和白色恐怖案件，李登輝以降的歷任元首，已代表政府向受難者道歉。但是，整體而言，不僅真相尚未釐清，責任追究更是幾乎沒有進展，而且往往沒有加害者而無法進行正義的追求，卻動輒聽到不要追究責任的和解。

整體而言，二二八事件是在國家公權力已經大致掌控局勢下進行的虐殺。但是有些人為了說明鎮壓有理，會提及中共地下黨的陰謀，但根據事後中共當局召開的香港會議的資料，顯示二二八發生之時，地下黨人數相當有限，在台灣的力量仍十分薄弱。

至於白色恐怖的轉型正義也是困難甚多，1950年美國第七艦隊介入台灣海峽後，中華人民共和國的人民解放軍已經不具武力犯台的能力，所有的戰鬥也都發生在中國大陸沿海，國民黨當局繼續在台灣實施接戰區域的戒嚴令，正當性明顯不足。

這樣的歷史前提，直到今天為止，仍有待確認。換言之，非常體制下的“文化霸權”仍未受到根本性的檢討，持續為過去重大的侵害人權事件的責任粉飾。在某種程度上，這也是台灣仍待努力的面向。

就此而言，台灣未來民主憲政的發展、鞏固，必須仰賴人民對於自由、民主、人權的實質價值有進一步的認知，而不只是強調選舉的形式。釐清過去侵害人權事件的歷史問題，才能避免歷史再現，也才有可能透過民主政治的運作，強化民主發展。

(作者為台灣政治大學歷史系教授)