村里改革，翻轉台灣
2015-02-05 06:00
台灣的民主政治發展，在去年的九合一地方自治選舉之後，有了全新的面貌，非中國國民黨的政治力量大舉攻佔各級地方自治團體。在憲政改革的問題被提上全國的政治議程之後，我們要藉著各縣市新任村里長就職的機會，提醒台灣社會和地方首長，「地方自治，國之礎石也」，基層民主與社區自治，是國家和社會的交界，日常民主公共生活的實踐場域。屬於國家權力末梢的村里，在台灣民主鞏固和深化的憲政工程中，是不是也該有機會被納入思考？
從公共管理的角度而論，在資訊科學技術縮短了人際溝通和行政聯繫的成本之後，過多的官僚層級反而會阻礙行政決策和服務執行的效率，因而平面式的組織管理，越來越受到重視和實現，舉例而言，從過去蘇南成市長在臺南市政府首創的馬上辦中心到臺北市的一九九九市民專線，乃至於陳水扁總統於總統府網站創設之總統信箱，人民可以直接向政府首長請願、陳情，各級政府也透過立案列管和資訊公開來回應民意、落實需求，便不必再依賴層層的官僚在上下之間進行公文的傳送。而當縣市升格直轄市從而取消鄉鎮市自治，地方行政管理和服務的品質未見重大衝擊，或者，有了更大的提升，則有人會問，更基層的村里，還有存在的必要嗎？
在傳統社會，村里是人民主要的日常生活領域和公共空間，因此，村里的公共管理多由鄉紳主持而自治。都市化促成的人口遷移流動，以及現代國家力量的伸入基層社會，乃在在衝擊著村里的社會結構和自治型態。村里未必是人們日常生活和工作的地理範圍，封閉的社區和公寓大廈割據了村里，而民選的村里長也取代了過去鄉紳在基層社會自治中的領導地位。然不容否認的是，村里仍是大多數人民日常生活最重要和最親密的公共空間，民生問題食衣住行育樂的問題，每分每秒在此發生，國家行政資源有限，要求少數的官僚來供應人民所有的生活需求，是不可能做到的事，而人民也不可能毫無限制地負擔國家的行政開銷。胥知國家最重要的資源是公權力，公權力可以基於秩序維持的必要限制人民的基本權利或課與義務，而在公權力以外，政府無法親力親為的，則必須由人民自行來承擔責任。
從這個觀點來看現行的村里制度，我們發現它的根本問題，是視之為國家行政組織的一環，而忽略掉其與基層社會或社區共同體的關係。既然國家行政有組織平面化之發展趨勢，如果村里制度不廢除，則就應強化其社區自治上的色彩和功能。目前村里組織，為村里民大會、村里長、村里幹事與鄰長，村里民大會大而無當，幾無功用，村里長獨攬大小事務，好官我自為之，村里幹事為國家公務員，協助村里長和執行基層行政，事務單純，經常一人身兼數村里，而鄰長則由村里長任命，協助村里政務，但因無事可做，實形同虛設。過去因為出於選舉之組織經營與動員的計算，中國國民黨乃利用村里長作為買票或政治動員的樁腳，民主進步黨執政期間，為了進軍村里，而鼓勵另立山頭，設立社區發展協會，以弱化國民黨的基層組織力量，雖然有刺激進步的效果，但其負面政治效應亦已浮現，即因過度政治化和資源競爭而導致地方衝突。
去年的選舉結果，國民黨在村里長選舉仍以百分之二十三的得票率維持了既有的地盤，民進黨略有斬獲，得票率亦僅有百分之六，其餘皆為無黨籍，可見政黨取向投票在基層選舉中並非主流，以候選人取向的人際動員，還是最重要的選舉行為。村里長平均年齡五十七歲，高級中學以下學歷者佔百分之八十一，顯示年齡偏高，學歷偏低，四年後卸任時，平均年齡都超過了六十歲。我們很難想像，若單純以村里長個人的平均條件，要如何完全勝任村里服務工作，我們更難期待，在開放政府、社區參與和資訊公開的理念下，村里長能夠滿足村里民對於村里社區總體營造、公共治理和資訊揭露等各方面的要求。
職是之故，我們建議應於村里設立諮議委員會，此可作為村里行政由首長制改為合議制的過渡，諮議委員為無給職，由村里長或鄉鎮市區長徵詢地方，聘任在社區常住或工作的重要人士出任，任務在協調村里公共事務和提供諮詢。如當地重要的政府機構、公寓大廈管理委員會、社區發展協會、社團、公民營企業、學校、學生組織、地方文史工作室、政黨、專家學者，皆宜納入，期使關懷與尊重在地環境與人文、發展社區共同體意識，而願共同承擔社會責任和認養治理任務。我們也建議強化〈政府資訊公開法〉之實施力道，全面檢視村里網站建置，藉此讓具有新觀念和新技術的青年世代，得以通過網路科技、超越時空限制，而能對於社區參與產生興趣而進一步投入建設，而此亦至少有一外溢效果，即使村里長知識和管理能力的提升，能跟上時代的腳步，從而廣泛吸引青年逐步走出網路媒介，而實際投入社區工作。
村里改革乃屬於地方自治事項，村里編制由各縣市自制條例或規章決定即可，正可操之於新任縣市首長之手。我們呼籲新任縣市長重視此一問題，為台灣民主再造的基礎工程打樁，而在野的民進黨各執政縣市，理應更義不容辭，就此鬆動國民黨的樁腳，也讓村里成為優秀公共事務青年人才培養的基地。
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