家長式治理 國際無法形成「北京共識」

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家長式治理　國際無法形成「北京共識」

2018年03月06日 07:00:00

肖耿
●香港大學經濟學副教授
●曾任諾貝爾經濟學獎提名小組成員
●曾任美國哈佛大學研究員（1997-2000）

沈聯濤
●馬來西亞華裔經濟學者
●中國銀行業監督管理委員會首席顧問
●曾入選時代雜誌百大人物（2013）

40年似乎已足以確定中國發展模式的基本邏輯。但在1978年鄧小平啟動的「改革開放」已經取得巨大成就的今天，加上西方新自由主義「華盛頓共識（Washington Consensus）」不再流行之際，國際上有關中國發展模式卻還沒有形成「北京共識（Beijing Consensus）」。

40年來，中國致力於把封閉的「計劃經濟（planned economy）」轉變為開放的市場經濟。工業取代農業成為增長的主要動力，而服務業也開始崛起；在技術方面，中國也從「山寨（technological copycat）」轉變為創新者，同時還應對多項艱難的挑戰，例如過度負債、產能過剩、嚴重污染和官員腐敗等等。

恐懼與簡單性

這是一個非常複雜的過程。中國社科院經濟學家蔡昉認為，只有從中國獨特的歷史、人口和地理角度出發，兼顧技術和全球發展趨勢，才能理解這個過程。畢竟，所有這些因素都對中國的治理和制度有重要影響。

但老牌中國觀察家奧佛霍爾特（Bill Overholt，第一批預言中國崛起的外國專家之一）在新著《中國成功的危機》（China’s Crisis of Success）中指出，中國的改革推動力是「恐懼和簡單性（fear and simplicity）」，他認為，同樣的因素也驅動了東亞國家在1945年後的發展。

包括世界銀行、世界經合組織（OECD）以及哈佛大學費正清中國研究中心等其他觀察家則持不同意見。外國觀察家尚不習慣評估中國這樣一個歷史遺產、價值觀、意識形態、制度和治理傳統都與西方大相徑庭的經濟體。

以治理問題為例。西方盛行的經濟思想認為，國家應該儘量不要干預市場。但對中國領導精英來說，從概念到實踐，國家是否能夠（和應該）與市場分開討論都還是個問題。

家長式治理

幾千年來，國家控制一直是中國默認的治理戰略，強大的中央政府負責維穩、防止派系與地方勢力製造混亂。因此，當中國嘗試增加政府問責（accountability）程度時，並沒有完全倚賴市場制度，更沒有採納民主選舉，而是透過改進監管來防堵權力濫用，同時允許更多產品、資本、人力和資訊流動。

在這樣「家長式治理（paternalistic approach）」傳統的約束下，中國許多至關重要的改革試驗和適應性改良措施往往都從地方層面展開，因為地方政府擁有可觀（儘管不是確定的）改革自主權。

其中的邏輯很簡單，透過利用地方政府以及市場對管理當地發展的優勢來實現各地間的競爭及地方成長，又可不破壞 整體社會凝聚力和國家統一。

但中國的治理遠非完美無缺。

在市場競爭的品質方面還存在大量問題，包括國有企業主導某些行業、監管有效性（effectiveness of regulations ）、以及與國際標準、實踐、及法律的差距等。儘管中國政府十分擅長提供包括高速公路、鐵路和機場等在內的「基礎硬設施（hard infrastructure）」，但在發展例如教育、醫療、能源、環境和金融有關的「基礎軟設施（soft infrastructure）」方面，還有很長的路要走。

平衡國家與市場

因此中國一直面臨著如何平衡國家與市場角色的問題，這關係到確保政府可以問責、市場有效競爭、國家為達到全球1/5人口的國民提供充足的「公共財（public goods）」。而快速的技術進步、全球化（與各種副作用）、以及地緣政治因素也讓挑戰變得更加艱困。

但西方也沒有能夠有效證明自由市場的有效性。進入20世紀後，政府的角色幾乎在每個經濟體都不斷擴張，例如公部門占GDP的比例以及監管民間活動法規的深度和複雜度。

特別是美國，提供了一個很有用的基準。和中國一樣，它是一個大陸型的巨大經濟體，也是全球諸多領域的領先標竿，包括科技、國防和研發等。

西方的自由主義遺產

與中國「中央集權（statist）」的歷史遺產相反，美國的歷史經驗給其公民和領導人帶來的影響主要是「自由主義使命（devotion to liberty）」，包括自由市場和地方自治。

美國聯邦政府的規模和權力直到20世紀30年代才開始緩慢擴大，當時，為了應對「經濟大蕭條（Great Depression）」，美國實施了「羅斯福新政（New Deal）」，包括大量的聯邦計畫、公共工程項目以及金融改革和監管。

二戰結束後，聯邦政府再度擴張，這體現了美國的全球新霸主地位及國內中產階級的崛起，在很大程度上也要歸因於羅斯福新政對工會和房屋所有權的支持。聯邦政府在國防、外交政策、醫療和社會保障等領域的角色也越來越重要。

儘管聯邦政府在上述領域加強了監管，美國仍依賴市場來發展經濟，導致了不平等加劇、公共基礎設施惡化、無法支撐的財政赤字和債務水準。2008年金融危機所引發的全球衰退更加劇了國際上對「華盛頓共識」的質疑。

沒有共識的共識

可以說，美國的一些最根本性的挑戰，如防堵不平等、穩定財政和金融、確保可持續的環境等，和中國面臨的挑戰是一模一樣的，兩國在發展模式上都沒有明確被證明的「共識（consensus）」可充當指引。在這樣的背景下，中美合作提供全球公共財應該是可行的，特別是在維護世界和平方面。
　
關鍵在於雙方需要共同努力彼此認可的共同目標，同時在某些意識形態原則上同意保留雙方還存在的分歧。

在這方面，美國需要認識到全球合作不是「零和博弈（zero-sum game）」，中國的崛起不需要視為威脅。相反，中國與印度等其它新興經濟體的成長是能夠為全球再平衡做出貢獻的，並可以真正加強全球經濟和地緣政治的穩定性。