民主制度過時了嗎？

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民主制度過時了嗎？

羅伯托·弗阿, 雅斯查·蒙克 2015年9月17日

民主失靈的跡像無處不在，從雅典到安卡拉，從布魯塞爾到巴西利亞。在過去的35年裡，美國聯邦政府停擺過12次。政治學者克裡斯托弗·黑爾(Christopher Hare)和基思·T·普爾(Keith T. Poole)稱，現今美國兩大政黨的兩極分化程度達到南北戰爭以來的最高峰。與此同時，蓋洛普的一項追蹤民調顯示，民眾對總統和最高法院的信任度達到歷史低點——而對國會的信任度急劇下降至個位數。

對全球範圍內的公眾意見進行的新研究得出令人不安的結果——民主國家的一些公民對其體制十分不滿，以致於他們可能受到了徹底擺脫政黨政治的誘惑。讓總統制定決策而毋須擔憂國會的意見不是更好嗎？抑或委託未經選舉的專家制定重要決策，比如美聯儲和五角大樓？

對於這些問題，越來越多的美國人給出肯定的答案。頗具權威的世界價值觀調查(World Values Survey)在近百個國家內選取有代表性的公民樣本加以研究。1995年，這項調查首次詢問美國人是否贊成「軍隊統治」，當時有十五分之一的人表示贊同。自此之後，這一數據穩步上升，現已達到六分之一。

誠然，仍有六分之五的美國人不願經歷軍事政變。當然，也不是所有在民意調查中表意贊成軍隊統治的人真的會支持政變。但是，願意接受其他政府形式的意向——即使只是少數人的想法——揭示出人們對民主政治的幻滅。這是每一位生活在發達民主國家的居民都應該憂慮的問題，無論是在歐洲，還是在亞洲。

代際之間的差異相當驚人。當世界價值觀調查向美國人詢問生活在民主國家的重要性時，生於二戰之前的人表現得最為堅定。在一至十分的計量表上，他們之中有72%的人將生活在民主國家的重要性排在十分的最大值。但是，對於不少他們的子女和孫輩而言，民主不再能博得同樣的熱情。戰後經濟繁榮期出生的美國人中，給這一重要性打出最高分的將過半。而這一比例在80年代之後出生的人中不及30%。

政治學者清楚地意識到，一次次的民意調查顯示，民眾的滿意度不比從前。但是他們拒絕得出最直白的結論：人們可能不如以往那樣支持民主政治。

比如，羅納德·英格哈特(Ronald Inglehart)和皮帕·諾裡斯(Pippa Norris)稱，在最近的幾十年裡，民眾的期望快速升高，因而容易對個別政客和政府的表現感到失望。不過，他們認為，雖然政府合法性——即對民主政治的信念——可能遭到了挫敗，但政權的合法性仍一如既往，堅不可摧。

但是，令人擔憂的是，世界價值觀調查中直接提及政權合法性問題的問卷結果，已經無法再支持上述樂觀詮釋。在過去的30年裡，從美國到瑞典，從荷蘭到日本，不少國家的民眾變得相對不那麼認可民主的重要性；不那麼信任民主制度；也相對不那麼抗拒非民主政體。

這給我們提出了一個原先看來非常奇怪、甚至有點荒謬的問題——直到我們開始目前這項研究以前。這個問題是，在諸如美國這樣看似穩固的民主國家中，政治制度會不會並不像它表面看來那麼穩定？

長久以來，學界一直認為，一旦民主變成胡安·J·林茨(Juan J. Linz)和艾爾弗雷德·C·斯捷潘(Alfred C. Stepan)所說的「唯一的遊戲規則」，它就不會再輕易發生變化。在這種「穩固」的民主政體下，似乎不再存在其他的政府制度選項，絕大多數民眾相信民主是唯一正當的政府形式。主流政界人士會避免出於黨派利益去破壞民主遊戲的規則，而追求取消諸如獨立司法這類民主制度的支柱的政治勢力則比較弱小，或根本不存在。

直到最近，上述描述都還適用於美國等民主國家。但論及現在是否依然如此，就很難講了。

事情還不只是民眾不像過去那麼喜歡民主那麼簡單：人們對民主遊戲規則的尊重也在減弱。儘管大多數美國人對憲法依然有很深的認同，但在政治實踐中，讓體制保持穩定的一些不那麼正式的規範，卻越來越多地遭到忽視。比如，一些過去只在特殊情況下才採用的議會程序，如今被動用的頻率大得驚人。以冗長演說拖延戰術或彈劾要挾阻止立法的行為，並不罕見，而且採取這種手段並不是因為這個提案格外具有變革性，而只是因為國會的少數黨不認同它。

更讓人不安的是，對言論自由或少數人權益等自由民主制度的重要構成持批判態度的政黨開始崛起。自90年代初以來，民粹主義政黨——不管是法國的國民陣線(National Front)，還是丹麥的人民黨(People』s Party)——在大多數重要西方民主國家的支持率，在急劇上升。

雖說這些政黨未必會在未來某個時候執掌政府，即便他們上台，也未必會摧毀自由民主。而且大多數民眾也都表示，依然想生活在民主社會。不過，民主共識正變得比過去更加脆弱。很早以前斷言戰後西方民主社會已經「穩固」的學者們，必須思考這樣的可能：一種我們稱之為「民主解固」的進程有可能正在發生。

在我們看來，之所以會出現這種狀況，主要有以下三個原因。

首先，大多數美國人的物質生活依然比較寬裕，以全球標準衡量，尤其如此。但公民平均收入增長長期停滯不前，已經導致他們的觀念發生一定轉變。過去兩個世紀，大多數美國人都知道自己的境況與比父母輩有所提高，也預計子女的生活將來會更好。間或湧起的民粹主義不滿情緒，也被人們自身的一種擔憂所消解，他們擔心自己會攪亂一個此對他們頗為有利且有望繼續帶來切實利益的制度。如今，這種對於未來的樂觀已經不復存在。

第二，日益加劇的收入不平等，對富裕階層的觀念產生的改變，比對貧窮階層觀念的影響，要更為劇烈。在奉行平等主義的社會裡，精英階層與中產階級立場一致，他們相信沒有被收買的民主機構會為他們的經濟利益服務。而在寡頭壟斷的社會裡，經濟精英和普通人的共同物質利益非常之少，他們反到會因為一些提高大眾生活水平的政策而損失很多。

例如，儘管不論以什麼客觀標準衡量，美國經濟政策在過去十年都是偏向美國富裕階層的，但他們中很多人卻打心眼裡認為自己是「針對富人的戰爭」的受害者。

這有助於我們理解一個看似矛盾的事實，即如今富裕階層比窮人更容易對民主制度持批評態度。世界價值觀調查的結果顯示，在1995年，只有不到20%的美國富人（這裡指美國收入最高的五分之一人群）支持美國出現一個「不會被國會糾纏，也不用為競選費心的強勢領導人」。如今，這個比率超過了40%。

富人對民主進程越不滿意，就越容易出資遊說議員或資助競選活動，以期改變選舉結果。金錢換影響的手段和競選開銷所能產生的作用越大，普通民眾就越覺得政治制度不再為他們說話。這是民主的合法性日益薄弱的第三個原因。

不妨來看看政治學者馬丁·吉倫斯(Martin Gilens)和本傑明·I·佩奇(Benjamin I. Page)最近的一項研究，他們分析了過去三十年哪些群體最為成功地左右了美國政策的制定。結果顯示，經濟精英階層和狹隘利益集團在這方面影響非常大，而普通公眾和群眾基礎廣泛的利益集團的觀念則幾乎無影響力可言。「在經濟精英階層的偏好和有組織利益集團的立場受到控制之後，」吉倫斯和佩奇寫道，「普通美國人的喜好似乎只能對公共政策產生非常微小、幾近於零的影響，這種影響從統計學上講無足輕重。」他們的中心思想是：「美國並不是一個由大多數人主宰的社會。」

人民知道這種斷層的存在。據世界價值觀調查(World Values Survey)統計，以10分為滿分，當被問及國家治理的民主程度有多高時，現時有三分一的美國人傾向給予極端的分數——「完全不民主」。

矛盾的是，民主弊病的解決方法卻涉及到進一步推行民主。哈佛大學法學教授勞倫斯·雷席格(Lawrence Lessig)最近宣布，如果其他總統候選人不認真改革選舉過程，他將參加總統競選。他是對的：要兌現民主對人民的承諾，我們便需要大幅改革體制，以限制富人的政治權力。

嚴格限制競選捐款是必不可少的。企業說客的政治影響力必須被削弱。華盛頓與華爾街之間的旋轉門亦需被堵住。而且，考慮到目前大部分國會議員都是百萬富翁，需要用在經濟狀況上更具多樣性的新一代政治人士來取而代之。

然而，體制改革卻只是改革進程中的第一步，其真正的目標是：改革再分配政策，以此改善人民的生活水平。

在現時經濟放緩的階段，富人犧牲了在經濟蕭條下的普羅大眾，以換取自己財富的快速增長。如果我們想令普羅大眾仍舊堅信民主，就需要將更大一部分經濟產出用在他們身上。

在近現代史上，從來沒有富裕的老牌民主政權垮台。縱使近日的民意數據可能令人擔憂，但這不代表末日即將來臨。大部分人仍然支持民主。

但危險的信號已經足夠清晰，無視它們是將是愚蠢的。民主國家已不像以往那般堅如磐石，這在相當程度上是因為人民不再享有物質上的優越，而那是他們曾視為理所當然的。沒有歷史先例能告訴我們，當大多數人民的生活水平在幾年、甚至幾十年間維持不變時，一個已經確立根基的民主國家會發生什麼。

民主的未來並不明朗。在西方，民主制度已經證明它的強大，足以抵受得住過往數十年帶來的失望，而且完全有可能經得起更多的考驗。但是，如果因為假定民主不會垮台而放棄深刻的改革，那就會讓民主政府本身面臨根基不穩的危險。

作者羅伯托·弗阿系哈佛大學政府研究博士候選人、世界價值觀調查首席調查員。雅斯查·蒙克系哈佛大學政治理論學講師、智庫新美國(New America)的卡內基基金會學者。

翻譯：常青、Vera Chen（實習）