系統設計，文化，法治與政府能力

(Ajin 開口)

話說，某人取得高考資格後，被行政院人事局派發到中船上班十多年，之後又被調到台北某單位當主管。一路都是標標準準的公務員，（很可能一輩子都是藍票選民）。事隔30多年後，以簡任高階申請退休。

退休申請案竟然被以公務人員退休年資不夠為由退回。理由是：根據中船公司章程內有一條說：副總經理以下都是以勞工身份雇用，不能算公務員。好了，一個人被行政院派到中船服務十多年，之後才告訴你說你的服務年資不算公務員，你說怎辦？一個人一生有幾個十多年的工作年資？

這個官司一直打到最高行政法院，仍然維持原判。然而，更妙的事：勞基法內有提及：公務人員身份被派至非公務人員任職時，依然具有公務人員身分。但實際結果卻是：一個國營企業的公司章程居然可以高於勞基法的規定！更荒唐的事：行政院人事局居然派人到非公務員機關，那高考資格是考假的嗎？況且這與中船後來民營化是完全無關的。

如今該優秀公務員，既沒有工作，又無收入，也沒有退休金，一輩子當個標標準準的公務員就這麼樣地領無退休俸金，也無法再被雇用，年屆高年無法繼續工作的狀況下飲恨了！

從這個網路上可以找到的活生生例子來看，結論就是說：就算民眾完全服從擁護執政者，問題是執政者自己無法搞出一套妥善的制度來維持自己的專權。因此，反叛也必定層出不窮。關鍵在於執政者根本沒有完整 系統設計System Design 的能耐。

最近一直在想一件事就是 "System Design" 問題。越想越發現東方儒家文化產生的思維真的欠缺這種 "System Design" 的DNA，是大腦思維所欠缺的營養素。雖然問題的開端是從公務人員退休日期的裁定引起，但這卻打開一連串的問題箱，其結果最大的共同處就是：中華執政者永遠產生不了一整套完善的大眾管理系統設計。

若這推論正確，換句話說，根本不必怕北京與中華台北，因為出紕漏是必然！所以他們的任何Claim 或動作，或 - - - ，根本甭鳥！因為那都不是有整套規劃下的邏輯產品，而他們自己的邏輯設計就會讓他們自我碰壁了。

一樣，只要受東方儒家文化產生的思維影響，不管顏色，通通類似，就是一直處於救火狀態，因為天天有火災，光忙這些，何來發展創新開拓前途的心力？公務如此，私營也如此，這就是整個東方社會 (日本除外，但也不盡然)。

俺在 建構式數學 該文的開口就說過，社會的管理系統，有如電腦程式一般，絕對須要系統概念的順暢邏輯。沒有一個系統是可以永遠不變的。經長久日積月累之後，客觀環境的變化，原本由主觀所設計的系統都必須跟著變化的。當然系統設計能抱持越久不變越好，也表示系統本身的寬廣與深厚，這就是說，不必天天救火。

當然規範社會制度的法條，也離不開系統邏輯。若系統概念的欠缺，法治即無法進行，法條間的相互衝突絕對無法避免，最後呢？人治也！

這個結論，拿來比對北京最近的三中全會的結果，底下北大教授的文章是背書俺所斷之言啦。

http://www.ftchinese.com/story/001053380?full=y#utm_campaign=1D110215&utm_source=EmailNewsletter&utm_medium=referral

2013年11月12日 07:31 AM

當改革與法制矛盾時

作者：北京大學國家發展研究院教授 周其仁

【編者案】本文根據周其仁教授在本月舉行的英國《金融時報》2013年度中國高峰論壇上的發言整理，周教授授權FT中文網全文發佈。以下為編輯後的發言稿，未經周教授本人審閱。

我想利用今天這個機會討論一個問題：一個國家已經有幾百部法律在工作了，這樣的國家怎麼搞改革。

我們國家已經有幾百部法律了，正規的法律有兩三百部，行政性的法規有七八百部，地方性法規有七八千部，加到一起是非常龐大的體系。你說走法制的道路，就要尊重法律，尊重法律的好處不是不能變，是要經過程式來變。而我們的改革是要突破已有的一些規章，突破妨礙生產力和社會活力的做法。這之間就會產生一些矛盾。

三中全會改革決議很可能與現有法律發生衝突

舉個例子。國務院發展研究中心在十八屆三中全會前發佈了“383報告”。這份報告建議大學要去行政化，提到要探索學校董事會、校長、監管機構共同治理大學。作為大學工作者，我贊成這個建議。如果沒有這樣一個體制，我們知識生產的架構是有問題的。這樣一條建議，我不知道會不會被三中全會吸收。如果吸收了，寫到決議裏去，就有一個問題，因為我們有教育法。《高等教育法》裏寫的是，高校實行黨委領導下的校長負責制。如果要探索董事會和校長領導制，那麼和現在的黨委領導制之間，就會發生矛盾。

所以大家都在關心三中全會會得出一個什麼結論，這個很重要。如果大幅度地改，一定會與現存法律有衝突。有衝突怎麼辦？比大小？這也是我們國家難以解決的問題。中共中央委員會通過了，法律就自動調整過來嗎？“校長負責制”會不會構成違法事件？如果按照法制怎麼處理？

這些問題其實在我們過去的改革歷程中已經碰到過。“十五大”講國企改革攻堅，也是這個問題。當時提出推進現代企業制度改革，一個基本框架是，股東出資人委託給董事會，董事會做戰略決定聘任CEO，然後實行公司制。但我們原來還有一套東西怎麼辦？也就是黨委領導下的廠長負責制。我們現存的並不是白紙一張，而是已有一套觀念、利益、架構甚至法律擺在那裏。

過去的經驗還證明，即便中央委員會通過的決定，如果沒有相應的法律安排，也實施不了。“十六大”之前，美國矽谷在中國激起強烈反應，中國上下對技術變化很重視，派很多人去看：是什麼樣的機制能讓人的才智發揮出來？我們派出各種考察團，回來以後中央通過一個決定，要加快高科技產業發展，裏面有一句話非常重要：要在高科技領域，中國的國有企業中，從近年國有資產帳面淨資產的增加額中拿出一部分來作為股權，獎勵給管理人員和開發人員。白紙黑字，現在還在那呢。這個決定是一個好決定，個人的人力資本和國家的財務資本可以組合到一起，面對未來去打市場，這也是其他國家通行的做法。我們把這個寫進了中共中央的決定，但是沒有相應的法律配套。結果，到落實的時候就沒有人敢批——根據什麼法規可以同意你？“淨資產的增加額”是好大一筆資產，中央文件說拿出一部分來，拿出多大一部分？1%還是99%？這都是高難度的事。財政部的官員說沒法批，說國有資產流失怎麼交代？你不能直接根據中央文件就批，要有法規，我們是法治國家。後來始終沒有一個細則、沒有行政法規出來。這是一個案例。

中國土地矛盾：一個改革與法律發生衝突的案例

從《憲法》到《土地法》都規定，中國的公有土地不得租賃不得買賣，連《刑法》裏都有這條規定。改革開放，外資進來的時候就遇到了問題。外資進來要落地啊，這塊地算什麼？你不能說劃撥給外商吧，因為法律上寫著不得租賃不得買賣。但當時珠三角很多廠房已經蓋上了，外商就提意見。結果在一年時間裏，從調研到修改《憲法》，1987年完成了這個變化。現在想起來，那次的改革真是解決問題，改的也很妙，就是學習香港。現在的法律條文裏，仍然寫著國有土地、公有土地不得買賣不得租賃，但下面加了一句：國有土地的使用權可以轉讓。

當時學的是香港。香港割讓給英國之後，港島和九龍的土地就歸英國女皇了，女皇把土地批租給市場。我們一看，覺得這個制度好。為什麼好？兩全其美，土地還是社會主義，但是使用權可以轉讓。我們改的很快，但是事後來看，沒有把事情想得很清楚。當時香港的土地合約很多都是99年，79年，後來因為1997年香港就要還給中國了，很多土地租賃合同都是到7月1日前三天終止。我們一看這是國際經驗，就學回來了。最開始內部討論住宅的租賃期是50年，當時國務院領導說，住宅50年短了點吧？所以就變成了住宅70年、工業用地50年、商業用地40年。當時想， 70年還早著呢，今天看，很多地方已經到期了。

改得快，也有快的問題。比如說，現在農民的地除了被徵用之外，沒有其他通道可以進市場。憲法裏寫著“國家為了公共利益的需要可以徵用土地”，但是有前置詞“公共利益”。什麼是公共利益？三峽大壩是嗎？高爾夫球場是嗎？這頭征那頭賣，好處就是我們快速地城市化了，但另一面是，在土地徵用過程中，官民關係社會矛盾都糾結在一起，越糾結越理不清楚。

我們一直在說土地怎麼怎麼樣，你真要改下去，會發現法律之間的衝突是非常嚴重的。1982年《憲法》突然冒出一條：城市土地全部屬於國有，以前從來沒有這條。1975年張春橋改《憲法》，還說為了國家的利益可以徵用“城鄉的土地”。什麼意思呢？就是說1975年時，城市裏還有非國有土地（我們現在很多四合院的主人鬧，拿出來的地契就是人民政府發的）。結果到1982年《憲法》，變成了“城市土地屬於國有”。1982年發生了什麼，會寫進這一條？有法學家做了工作，在人大當年的討論記錄中看到，一些有發言權的人說，不行，現在一搞建設，農民都敲國家的竹杠，確實有這個問題，國家發展農民訛你，那就歸國所有。

有沒有不同意的？有。你光宣佈是國有沒用的，你要拿他的地，他還是會跟你鬧。法律的所有權和事實的所有權是兩回事，不是你一句話說國有就國有的。所以當時決定，不要一步全部變成國有，先從城市開始。這句話當時問題不大，因為那時中國城市都很小，還沒有發展起來。但城市一旦要擴大，就麻煩了——城市規劃一擴大，一批土地都要變成國有。你變成國有有手續嗎？有補償嗎？原來不是國有的變成國有，要經過什麼途徑我們都沒有，只靠這麼一句話。我們一些城市是一晚上宣佈所有土地歸國家的，農民說這塊地可值錢了堅決不讓，城市規劃人員實在拿不下來，就跳過這塊地去搞開發，這樣就出現了“城中村”。所以我們現在的城市建設麻煩也很大，城不像城鄉不像鄉，地鐵修過去，地面上什麼都有，有城市有農村。

改革與法制如何可以並行？

你要解決這樣天天在引起衝突的問題，就要改變現存的法律。從經驗看，如果改革和有關法律衝突不大，推進就比較快；衝突比較大的，就要去掉或者改正現有法律中一些不合適的條款。但我們現在只有《立法法》，沒有《修法法》。

我們過去很多是部門立法。比如說，《中華人民共和國電信條例》規定，所有從事電信業務的經營企業必須向政府主管部門提供資料。這句話什麼意思？要提供什麼資料？要知道，報表是可以把人報死的。但這個條例沒有規定範圍，就寫上了，就成了企業的義務了，不報就是違法。後來討論說這個法怎麼來的，據說是主管部門負責統計的部門堅決要寫進去，寫進去他們就永遠不會失業了。可是一旦通過，法治國家就要尊重法。所以存在一個修法的問題，要能夠去掉或者修改一些法律條款。

很多改革其實就是要改法，我們古代叫“變法”。變法要有相應的知識和技巧，你沒有準備，就變成打嘴仗了。

比如土地問題，怎麼找到平衡點？城市周圍的土地升值了，這是全世界都遇到的問題。只靠情解決不了問題，只有理也解決不了問題，最後解決問題的是法，而我們對此準備不足。

這個問題要在這次改革中引起注意，推進改革需要很多法律界專業人士的參與，否則很多問題都會久拖不決。

這次上海自貿區，我對內容不評價，但它的方法是值得注意的。有人大授權，28平方公里內，三年時間裏某些法律作廢，上海拿出另外一套東西，三年以後評估：到底全國用你的法，還是你退回去用全國的法。這個事情我覺得有點意思。

既然定了這片改革試驗區，既然鼓勵先行先試，能不能把這個圈劃清楚，有些法律條文全國一下改不動，先在這個圈內規定多長時間不用執行。這個跟法制不衝突，因為自貿區也有全國人大授權。

還有一個經驗是，有很多寫進全會協議的改革不了了之，而一些重大改革恰恰沒有寫進全會協議，比如中國“入世”。加入世貿，當時沒有什麼具體的條文，但它對中國市場化、解放生產力帶來的巨大推動有目共睹。

我的意思是，現在大家都在猜測三中全會會如何改革。我跳過這一步，假定三中全會已經做了決定，要改革，這個決定不是拿來說說的，是要去做的，做的過程中就會遇到問題。幾百部法律在那，新的決定和已有法律之間，或者抽象地講，改革與法制之間，該怎麼處理？這裏我們有經驗和教訓，對下一步改革會有幫助。