善用「台灣旅行法」

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善用「台灣旅行法」

韋行之 2018年03月13日 07:01:00

美國聯邦參議院日前通過了《台灣旅行法》，台灣元首應趁勢研議在美國以外的台灣非邦交國過境訪問。（美聯社）

繼美國眾議院於今年1月9日無異議通過，美國參議院於2月28日也同意「台灣旅行法」(Taiwan Travel Act)，並於3月5日送交白宮由川普總統簽字。除非川普明確否決，否則就算不簽署，時限一過法案同樣生效。

這項法案的重要內容包括：允許所有階層的美國官員到台灣訪問，並與台灣對口官員會晤；允許台灣高階官員在受尊重的情況下入境美國，並與包括美國國務院和國防部等官員會面；鼓勵台灣駐美國台北經濟文化代表處及其他台灣在美國設立的功能性機構在美國拓展相關業務。

這項友台法案之所以能夠在如此快速的時程中，通過美國國會兩院認可，除了背後有著來自台灣在美國社團與遊說組織的努力之外，時機點上也有著微妙的作用。

猶記得去年11月川普剛當選尚未就任，在台美雙方運作下，由蔡英文致電川普總統當選人表達恭賀之意。川普隨後在個人推特上公佈此一有史以來台美最高層的對話內容，更暗示不排除重新檢討美國長期來對台灣的「一個中國政策」，引發美中台三角關係震撼。

儘管川普就任後與中國國家主席習近平通電話，再次確認美國的「一中政策」未變，但相較於美國民主黨政府，共和黨政府明顯在對台政策的思考與調整空間上更具彈性與友善。

台美太多「不正常」關係

這次「台灣旅行法」的順利通過也有著歷史結構背景。1979年台美斷交，美國國會制訂「台灣關係法」(Taiwan Relations Act)以持續維繫台美非邦交關係。但儘管如此，卻也產生若干自我設限的非明文規定，讓台美高層之間欠缺直接溝通管道。

這些「不正常」的關係包括：正、副總統、行政院長、外交部長、國防部長等五位具有國家主權意涵的台灣高層官員，皆不得訪問美國首都華盛頓特區；台灣外交官員也無法進入美國國務院洽公；美國國務院與國防部高層官員亦不得親訪台灣。

但這30多年來的演進，此述的「不正常」限制，也因不同時空背景、不同政黨執政，以及美中台三邊關係的質變，出現不少變相作法。例如，台灣總統可以過境美國，前往中南美洲邦交國訪問。甚至民進黨與國民黨籍的台灣總統，在過境期間可以進行低調的實際訪問行程，甚至發表公開演說。

以及，台灣外交官與美國國務院官員必須約在白宮外的咖啡館或餐廳會面；台灣某位外交部長只能在與華府一水之隔的維吉尼亞眺望美國首都「禁區」；美國國務院副助理國務卿與國防部副助理國防部長得在上任前就先行訪問台北。

這些台美高層互動的奇怪規定，固然有「中國因素」的牽制，卻是對台美兩個信奉民主、自由的國家形成一大諷刺，這也難怪美國國會提出「台灣旅行法」草案時，縱使面臨中國的反遊說施壓，仍然獲得兩院通過。

再怎樣也不會比過去待遇差

有人消極解讀「台灣旅行法」僅具象徵性質，對美國行政部門不具法律約束力。但在過去沒有「台灣旅行法」的年代，台灣高層的互動都能夠漸進式地找出若干調整作法，美國政府甚至對台灣正、副總統過境模式產生出「舒適、安全、便利、尊嚴」四大準則。如今有了「台灣旅行法」的授權，行政部門更具備正當性的法源來彈性推動台美高層互動。

無論如何這都是讓台美關係升級、同時也令中國跳腳的重大進展！向來喜好談判交易的川普，未來與北京角力時也多了一項籌碼，台灣再怎麼樣也都不會比過去受到的「不正常」待遇更差。

尤有甚者，果真川普藉由「台灣旅行法」技巧性地鬆動台美高層的互動以及台灣高層訪美的限制，連帶也會產生國際效應。尤其近年來國際社會對於中國崛起的謹慎與反感日增，中國透過「銳實力」(Sharp power)進一步滲透、收買、干預、影響特定國家與區域的舉動，已經引發歐盟、德國、澳洲、美國以及國際主流傳媒輿論的警告，中國儼然成為國際社會的「麻煩製造者」。

去年十九大之後，習近平成功鞏固領導，集權力於一身，甚至有意修憲取消兩任十年任期，成為太上皇，此舉更是引發國際關注和隱憂。中國的經濟誘因固然難以抗拒，「一帶一路」背後明明帶有戰略風險也不得不參加，但有愈來愈多國家對北京的蠶食鯨吞戒慎恐懼。

新任外交部長吳釗燮的首要考驗

反觀台灣總統蔡英文上任迄今，維持冷靜、一致、善意與不挑釁的對中政策，獲得主要國家肯定。而台灣的民主發展更是中國威權集權領導的對照鏡。台灣理應善用此一國際有利氛圍，進行全方位的國際論述，強化國安外交團隊的作戰能力，發揮「巧實力」與「軟實力」。

尤有甚者，台灣新的國安外交團隊應該藉著國際間「制中」氣氛瀰漫，美國又通過「台灣旅行法」的台美外交氣勢，在6月底美國在台協會(AIT)新的台北辦公室啟用典禮上，盛大地彰顯台美關係躍進的事實。屆時能否讓歷屆AIT主席、台北和高雄處長、重量級前任官員與現任國會議員來台出席，將會是新任外交部長吳釗燮的首要考驗。
 

此外，蔡英文總統也可以更加發揮「元首外交」的功效，趁著「台灣旅行法」通過的有利情勢，嚐試在美國以外的台灣非邦交國過境訪問的可能性。