印太戰略之未來與台灣的因應之道

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印太戰略之未來與台灣的因應之道

席禁評 2018年02月07日 00:00:00

相對於中國目標清楚手段明確的「一帶一路」策略，印太戰略的發展前景反而比較模糊。（湯森路透）
當去年十一月美國總統川普在越南蜆港演講提到對「印太區域的策略」，國安顧問麥瑪斯特（H.R. McMaster）於媒體吹風會上提到「印太戰略」時，「印太戰略」就正式被公告為川普政府的新戰略主張，但內容還是不甚清楚。直到去年底美國家安全戰略出爐後，「印太戰略」正式成為川普政府國安外交戰略的一部分，日相安倍的「美、日、澳、印度」民主鑽石同盟構想也正式取得美國背書。而隨著「印太戰略」重要性被凸顯，對這個戰略的目的、內容、對象、手段等開始出現各種不同的解釋，美、日、澳、印等似乎有各自不同的認知。相對於中國目標清楚手段明確的「一帶一路」策略，印太戰略的發展前景反而比較模糊。

目前對「印太戰略」的疑惑主要來自以下幾點：印太戰略是否是根據安倍的「民主鑽石」為核心發展？美日澳印對於印太戰略是否有一致想像？有哪些議題會是印太戰略形成時必須處理的挑戰？印太戰略與東南亞、韓國的關係為何？與美國在亞太既有的安全架構有無競合關係？中國會如何面對印太戰略？北韓核武問題是否或對印太戰略的信用度帶來挑戰等。這些問題都會影響到印太戰略的發展前景，需要審慎關注。

美國正式背書民主鑽石，但美日澳印對印太戰略有共同想像嗎？

去年底出版的美國國安戰略報告正式將印太區域作為一個戰略分析單元，並提出對這個區域的政治、經濟與軍事安全的趨勢關注與優先作為。美國正式對印太戰略的「概念」背書，使其不再只是日本與印度的倡議，對印太戰略當然有重要加持作用，但下一個問題是，這個印太戰略與安倍極力推動的「美日印澳」民主鑽石的關係是什麼？兩者可以等同嗎？

美國安戰略報告認為在印太區域存在自由與壓迫性世界秩序的地緣戰略競爭。把中國視為不遵守公平與透明遊戲規則，用盡各種手段以伸展其利益，並意圖限制甚至是驅趕美國在印太區域的存在感。美國也將印太區域視為從美國西岸到印度西岸，這比安倍認定從夏威夷以西到印度的區域還要大。其次，美方認為印太戰略需要處理北韓、恐怖主義、以及與中國的戰略競爭問題，是在這些問題下規定了對應策略與結盟方式。美方固然為民主鑽石背書，但似乎還未像日本清楚的將民主鑽石視為啟動印太戰略的核心，而是將其視為美國印太戰略的一部分。

 「印太戰略」正式成為川普政府國安外交戰略的一部分。（製圖：李明維）

美國的印太戰略也提到紐西蘭、菲律賓、泰國、越南、新加坡、印尼與馬來西亞的角色。而這是安倍的民主鑽石論比較沒談到的部分。

更有趣的，是美國提到會在飛彈防禦與日韓合作，還說這個合作是朝向具區域防衛能力的方向進行（we will cooperate on missile defense with Japan and South Korea to move toward an area defense capability.）從這個角度看，美國建構區域防衛合作的起始點更像是從美日韓三合作開始，不是從強化「民主鑽石」安全合作後向外展開。

除了美國外，澳洲日前發表「2017外交政策白皮書」的中心主題就是在印太區域的澳洲外交。但澳洲是將重點擺在確保與強化美澳同盟，以此為基礎建構穩定的澳中關係。顯然澳洲還是以美澳同盟為其與中國互動的根本。

澳洲在白皮書中的確談到要與印太區域的日本、印尼、印度、韓國等主要民主國家強化雙邊或是小團體/複邊的合作關係，並直接將環印度洋協會（Indian Ocean Ring Association，IORA）視為澳洲要加大力度支持的區域組織。但是澳洲外交政策白皮書提到的複邊合作是指美-日-澳，以及日-澳-印度的三邊合作。澳洲並沒有提到民主鑽石。

總結美國與澳洲有關印太戰略的看法，可以發現美國雖然對於民主鑽石背書，但其涵蓋範圍以及在印太合作的主要夥伴，都比安倍的主張要更大一些。東南亞在安倍心中是美日澳印共同經營的區域，但美國卻明定其為合作夥伴。美國也似乎希望在美日韓飛彈防禦合作的基礎下，發展出一套印太區域防衛合作的能力。

澳洲的印太戰略雖然沒像美國明確列出與東南亞個別國家的合作期待，但根本沒提到「民主鑽石」，澳洲還是以美澳同盟為基礎處理對中關係以及與印太區域民主國家的合作。澳洲意圖合作的夥伴除了日本與印度外，還包括印尼及韓國等兩個非鑽石俱樂部的國家。由此可見同樣在講印太戰略，同樣提到要與美日澳印發展合作關係，但美、日、澳對於民主鑽石在印太戰略的位置顯然是有差異的。

更重要的是，美國印太戰略明確把中俄視為改變現狀的競爭對手而須對其積極應處，可是澳洲的外交政策雖然認識到中國形成挑戰，但對是否要阻止中國擴張卻三緘其口。加上日前在印度一場有美國太平洋司令、日本統合幕僚長、澳大利亞與印度的海軍總司令都出席的公開對話場合，當美、日、印度與會者都挑明了是中國在改變現狀，但澳大利亞海軍司令就是不願這麼說。這些現象顯示了澳洲雖不滿中國對澳洲的滲透，也歡迎印太戰略，但與美日等國在強度上還是有差別。

印度雖然至今還沒發表對印太戰略的正式文件，可是在2017年12月11日美日澳印四方針對在馬尼拉舉辦首次的局長會議各自所發的新聞稿中，美日澳都提到會議討論到北韓問題，並強調要確保自由航行與依照規則的國際（海洋）秩序可是印度的新聞稿卻沒提到這些字眼。這可能是印度外交部擔憂中國的反應所致，這個差異也是值得關注的。

美日澳印高層對民主鑽石有共識，但外交官僚的態度呢？

身為鑽石會員的印度，參加會議後提出與美日澳都不一樣的新聞稿，凸顯了另一個問題。意即美日澳印高層在形成民主鑽石一事上可能有共識，但其下官僚對這樣的看法還是有差異。因此民主鑽石概念再響亮，只要沒被執行，鑽石就永遠就只是概念，不會有任何影響。

美日澳印這四個國家只有美國是總統制，較內閣制有更強的政治指揮。但川普就任後其政治任命者極少，出了國安會後的政策執行效度，就會有疑問。

日澳印都是內閣制國家，現在看起來日本安倍相當強勢，對於外交官僚的駕馭能力相當強。澳洲次之，印度的狀況就比較複雜。這是因為印度外交部長本身是莫迪總理的黨內競爭者，莫迪外交事務最倚重的國安顧問Ajit Doval是警情系統出身，不是出自外交體系，因此與印度的外交界又隔了一層。由於印度外交官的考選獨立於印度的一般公務員考試，早就造就出外交菁英行事自成一格的風格。當外交部長自主性強，即便無意違背莫迪的政策方向，但這個狀況也會增加印度外交官的自主性，對於高層政策期待的解讀自然會更多元。日前鑽石會議後與其他三國出現的新聞稿差異就可以發見。

因此如何駕馭外務官僚機器是關乎這個鑽石同盟到底是金剛石還是石炭的關鍵。美國政治任命到任的時間、印度外交官僚的不結盟外交傳統、澳大利亞外交部要在美中關係保持平衡的慣性考量等，這些因素要麼使鑽石發的不夠亮，或是根本發不出去。這會是比中國因素更為關鍵的問題。

基建支撐得了印太戰略？

一個戰略不可能只處理軍事與政治面向，應該也要包括經濟才會具備整體性。歐巴馬的「再平衡政策」到後來變成專注於TPP是一個極端，美國印太戰略延續了不接受TPP的川普總統立場，在經濟面向上提到美國會著重雙邊的經貿協議（雖然日前川普在世界經濟論壇上提到會考慮加入對美國有利的TPP），與盟邦合作強化建構（區域）的高品質基建計畫。而對南太體質較脆弱的友邦，美國會與紐澳合作以降低這些國家面對經濟波動與自然災害的易損性等。但如與日本極力維持TPP（CPTPP）以及與印度合推印太成長走廊（Growth Corridor）等作為相比，力度高下立見。

既然美國對於區域高品質基建計畫是背書的，就可以推斷美國應會支持日印共推的「印太成長走廊」。有趣的是，美國雖然少提或是不提多邊經貿協議，但其印太戰略的這段文字「We will work with partners to build a network of states dedicated to free markets and protected from forces that would subvert their sovereignty.」似乎顯示美國不僅不排斥多邊經貿安排，甚至有著類似建立經貿聯盟以抵抗外部壓力的設想。只是如果不是多邊經貿協議，那這又會是什麼樣的設計呢？

如果印太戰略的經濟面主要是以區域基建計畫來呈現，其與中國在此區域的「一帶一路」計畫極可能會有競爭關係。基建計畫的競爭對印太區域不是壞事，畢竟有多重選擇對此區域的國家是好事，但中國除了「一帶一路」計畫及其亞投行的融資機制外，也在此區域建構出一個以中國為中心，中國-東協、中國-巴基斯坦、中澳、中紐、中韓FTA等多個雙邊自由貿易協定為軸承的經貿網作為輔助的戰略支撐，反觀印太戰略以基建計畫為主要經濟工具，就可能稍嫌單薄了些。

民主鑽石的印太戰略中消失的東南亞

民主鑽石另一個引發爭論的問題是東南亞的角色。固然東協內部的文化使得大家無法期待東協能夠成為有力的區域行為者，但是民主鑽石完全沒有任何東協國家參與，包括世界第四大人口國的印尼在內，也是相當奇怪的事。不管鑽石同盟是將東協國家視為要被工作的對象，或是將其視為等到鑽石穩固後進行第二波擴張時才會納入的對象，東南亞的角色即使不是消失，也會是被動的。

有趣的是，如果要在第二波時再納入包括東南亞在內的其他國家，可能鑽石國對於優先順序的看法也會非常不同。美國一定會希望南韓、泰國與菲律賓等美國傳統盟邦可以納入，甚至可能會希望優先納入韓國以便其推動美日韓強化合作的計畫。澳洲應該會將印尼列為首要，不僅因為印尼是東協最主要大國，也因為印尼是澳洲的最近鄰國。印度則可能希望先納入越南與新加坡，特別是已有多重合作關係的越南是印度在南海最關鍵的盟友，兩者合作的歷史可以上溯到冷戰時代的彼此同為蘇聯的亞太主要盟友時。

這些不同的優先順序標誌著鑽石國們不同的戰略考量。這也顯示鑽石國對東南亞的看法還需要更進一步的溝通。

民主鑽石與「亞太扇形安全架構」之間的關係？

雖然印太戰略不太能約化為民主鑽石，可是民主鑽石在十年前就被執行了一段時間，是2007-08在日本、澳洲以及美國所發生系列的政治變化使得原先支持者紛紛下台，導致鑽石同盟的解體。但當時還是有兩個具體成果：美日澳三方合作、與以鑽石同盟為主的兩次馬拉巴軍演。特別是後者引發了中國強烈抗議。

過去的亞太/印太區域戰略安排，是以美國為軸心，美日、美韓、美澳、美菲、美泰等同盟關係為軸承，輔以與印尼、印度、新加坡、馬來西亞、台灣、越南等多個雙邊夥伴關係所建構出的扇形安全架構，來對此區域進行戰略管理。在這個架構下是以美國為中心的。雖然美國之後也開始鼓勵盟邦彼此合作，華府也開啟把雙邊同盟三邊化的過程，因此後來出現了美日澳、美日韓、美日印度等「美日同盟加一」的三邊合作關係。與此同時，日本、澳洲與印度也發展出彼此的三邊合作。但這個日澳印三邊合作在功能上還是輔助「美日同盟加一」。美國。或是說美日同盟，做為亞太/印太區域的安全合作中心點是無法取代的。

但鑽石同盟似乎是建立一個四方合作為主的架構。在這裡非美國盟邦的印度與美日澳的整合會是重大挑戰。現在印度以人民黨為主體的政治領導群願意這個做，情報系統與軍方對此也有高度意願，但長期浸淫在不結盟文化的印度外交菁英對此就有相當的排斥感。日前印度在四方會談會後會發出與美日澳都不一樣的新聞稿，就是明顯一例。

除了整合問題外，這個四方架構一旦成形，其與美國其他的雙邊同盟是什麼關係也需要仔細爬梳。美韓、美菲、美泰同盟關係會被美國視為次級安全同盟嗎？一般來說，如要避免被次級化，同時也省卻美國的同盟經營成本，可能美國會希望也將韓、菲、泰整合進鑽石同盟內。先不論這些國家與鑽石成員可能會有的內部問題（如韓日關係），但如果鑽石同盟可以有效擴大，顯示這個體系是被需要且是成功的，那麼亞洲的北約化勢不可免。這將會帶來更多的新發展與新變數。屆時的課題會是如何成功複製北約經驗，但又希望避免後來出現的搭便車狀況，以及中國面對這個發展的因應作為會是什麼，都會使整個情勢變得更複雜。

更需要注意的是，美國日前發佈「國家國防戰略（National Defense Strategy）」，其公開版，對於印太戰略有這麼一段話「We will strengthen and evolve our alliances and partnerships into an extended network capable ofdeterring or decisively acting to meet the shared challenges of our time. We will focus on threeelements for achieving a capable alliance and partnership network」。這顯示美國似乎會改變其在亞太固有以雙邊同盟所架構出的「軸心-軸承結構（Hub and Spoke）」，使其向「網絡」的方式前進，而且也會將夥伴關係與同盟整合一起。如果美國國防戰略在亞太區域的安全經營出現這樣的變化，可能意味著美國對於夥伴與同盟的區分會變得更小，夥伴可以享有的美國資源可能與同盟差異不大。此外，把這個「網絡」操作化的藍本，可能也會以北約為主要參照考。中國國安團隊對於亞洲出現一個反中的北約同盟的憂慮就更有可信度了。

北韓、南海、台海與民主鑽石的關係

以地緣戰略經營為主要目的印太戰略如要能永續，對現有區域危機的管控能力會是重要指標，甚至可能會成為印太戰略的存續關鍵。北韓核武危機、南海爭議與台海問題可能是考驗印太戰略可信度的三大重點。由於民主鑽石成員國對這三個問題的關切順序也不太一樣，使得可信度問題的挑戰就更上一層。

台海問題基本上是沿著美中台三角關係發展。當2015年美日同盟通過新指針與日本通過新安保法後，日後台海有事時就會變成是美日同盟介入－美國直接介入，而日本是呼應同盟需要以協助美國的方式介入。澳洲與印度對此議題的態度可能不會如同美國與日本般的直接，澳洲可能基於美澳同盟的要求間接提供外交支援與情資協助，印度對此的態度可能更就模糊。但澳洲與印度在台海有事時都不太可能成為軍事作為的參與者。

南海爭議比較有趣。雖然美日澳印都不是南海爭議的當事國，也在該區域沒有任何島礁作為操作的基地，因此多是以「自由航行」、「依法治理」的角度切入。但是南海是個連結印度洋與太平洋的關鍵水域，一但被敵對勢力掌握，會對民主鑽石的區域管理能力形成極大限制，美、日、印度自是高度關切，澳洲與南海的距離最接近，因此南海反而是鑽石同盟國高度重疊的利益關切區。但因中國南海軍事化工程幾乎完成，日後在此區域與中國發生爭論的機會將越來越高。因此美、日、澳、印如何處理南海自由航行議題，以及過程中是否彼此因利益不同而產生扞格，可能對於民主鑽石的後續發展會有make or break的結果。

美、日、澳、印度都對北韓核武議題表達反對北韓核武與導彈發展的態度，執行聯合國決議也毫無懸念，因此這對鑽石成員來說是最不具爭議的議題。但現在的北韓核武議題主要是由參與六方會談的國家，與透過聯合國架構來管理（日前在溫哥華展開的韓半島駐軍國會議就是最新發展），其中又以美、中與兩韓的角色最直接。其次是俄羅斯與日本。而中國被認為是對北韓最具影響力的國家，也是美日進行北韓議題相關外交處理時最重要的合作對象。

因此民主鑽石在南海議題可能與中國存在一定程度的競爭關係，但中國在北韓議題上卻似乎是鑽石們必須合作的對象。當中國在北韓核武問題有更高的發言權時，民主鑽石的相關性就會變得更有限。這個結構固然讓北韓核武問題作為鑽石硬度測試劑的可能性下降不少，但也會相對降低鑽石在這個議題被需要的緊迫性。

而以對議題的掌控力程度來看，民主鑽石對台海問題相對較有操作的空間，其次是南海爭議，北韓核武問題則排最後。但是鑽石成員可能最有共識的關切區域是南海，其次是北韓，最後才是台海問題。由於鑽石成員對於這些議題的重要性有不同的認知，其互動關係也對鑽石的穩固性與未來的發展前景產生影響。

中國對「民主鑽石」的分而治之策略—北京連橫對抗美日合縱

幾年前過世的日本戰略家岡崎久彥曾說，面對中國崛起的新局，東亞局勢呈現兩千年前在中國的戰國時代之策略光景。當時秦國崛起挑戰既有的勢力安排，戰略家蘇秦倡議南北合縱以圍堵秦國的東向擴張，另一位戰略家張儀則透過東西連橫與遠交近攻，破解這個對秦國的垂直圍堵策略。以中國現在習於透過雙邊協商避採多邊談判的作為，面對印太戰略與民主鑽石，中國應會更偏好以雙邊關係的操作來瓦解這個鑽石同盟。

在川普當剛選總統時，中國對川普及其家人下了很多功夫，更在川普訪中時竭力接待，川普政府高層更有不少主張須全力與中國交好的華爾街投資家們。但現在川普政府對中國態度越趨強硬時，日中關係又似乎有轉好趨向。

此外，澳洲相當倚賴與中國的貿易順差，而即將主導印度對外事務的首席國務秘書則是個對北京態度溫和的前駐中大使。中國還有「一帶一路」這個龐大基建計畫作為誘餌，雖然民主鑽石來勢洶洶，但中國似乎還是有不少應對工具。

目前民主鑽石的發展似乎比想像得要快。今年（2018）一月中在印度舉行的「瑞辛那對話Raisina Dialogue」就出現美軍太平洋司令、日本參謀總長、澳大利亞海軍司令以及印度海軍司令聯合在台上聯手指責中國改變現狀的行為。同時澳洲總理訪日時更在安倍的陪同下，參觀日本自衛隊的演習與簽署新的日澳相關軍務合作協定。而原先對美國是否重視「印太戰略」的疑慮，隨著「國家安全戰略」與「國家國防戰略」兩份報告先後出爐，使得這個懷疑已經消失。日前川普總統更在「世界經濟論壇」提到願意重新考慮參與原先已經退出的「泛太平洋夥伴協定-TPP」，更給印太同盟-民主鑽石打了一劑強心針。

目前中國比較能操作的是利用鑽石俱樂部的內外差異，特別是東協國家擔心鑽石同盟的出現會降低東協的重要性。而另一個美國亞太同盟成員-韓國，是否會因鑽石同盟的出現而展現更清楚的「美中平衡者」，其態度也令人關注。中國可能會加強拉攏這兩者以降低來自鑽石的衝擊。

鑽石成員也有相應的操作策略。對前者來說，日本與印度的亞洲自由走廊計畫、印度與東協峰會也在積極發展，美國更大幅增加南海自由航行任務的操作頻率為每月兩次到三次。雖然中國對東協個別國家一定會有影響力，但正因為偏好雙邊作為，反而擠壓了中國對東協整體的施作空間。

對後者來說，美加日前所發動的「溫哥華集團Vancouver Group」來應處北韓核武問題，降低了中俄操作北韓議題的空間，這相對也使部分韓國進步派意欲操作美中平衡者的空間，在聯合國派駐朝半島國家的集體介入下受到限縮。

從現在鑽石同盟成員的作為來看，北京透過雙邊關係操作的成果就不是那麼確定了。由於鑽石同盟的存續與領導者密切相關，以現在的政治時程來看，我們似乎可以這麼認為，起碼在2020前鑽石同盟的發展前景還是有相當空間的。

結論：印太戰略正創造新的戰略地塊，台灣須積極應對

原先外界對於「印太戰略」最大的疑慮是來自美國是否對此支持，即便美國給予口頭支持，外界還是懷疑美國是否是在沒具體內容下以言論先行的方式且戰且走。這些疑慮隨著美國公布「國家安全戰略National Security Strategy」報告以及「國家國防戰略National Defense Strategy」報告的簡要版後而減消大半。

即便美、日、印、澳各自對於印太戰略的想像存有差距，但顯然這個戰略會以「美日印澳」的密切合作為基礎，會從沿著強化民主鑽石的方向出發。但因為鑽石成員對於印太戰略的發展前景有差距，北韓問題、南海議題與台海維和會是考驗這是鑽石同盟還是石炭同盟的三大考驗。

值得一提的是，因為美國國家安全戰略與國防戰略都提到要建立/強化區域合作網絡（network），在前者指的是經貿網絡，後者則指的是同盟與夥伴所鋪出的安全合作關係，這可能意味著美國會調整先前以美國為軸心的「軸心-軸承hub and spoke」的亞太扇形安全架構，改以一個多邊網絡的集體安全架構，因此這是否會帶來美國在亞洲同盟結構的北約化，就是需要關注的大事。中國面對這個變化，會如何透過其「一帶一路」的策略工具給予反制，也要十分注意。

對台灣來說，在討論是否會被納入「印太戰略」之前，應先確定自身利益與印太戰略的關係，意即這個新戰略局勢對台灣的安全是否有幫助？會不會帶來一個有利於台灣生存的戰略平衡？如果這個局勢對台灣是有利的，台灣又應該採取什麼作為？可能的負面影響的處理之道是什麼等。如果不知道自己要什麼，成天關心會不會被納入，將是十分捨本逐末的。

※作者為國際關係研究者