2018年1月18日 星期四

中國式治污:為什麼好政策會出錯?



中國式治污:為什麼好政策會出錯?
黃延中
2018116
去年12月中旬,當我乘坐的航班即將在北京降落時,我意識到我忘了帶我的N95口罩,馬上感到有點懊悔。不過,那天雖然有點冷,但天空卻很晴朗。中國一位公共衛生專家後來告訴我,那並不是個例外:與兩年前相比,2017年的霧霾天數少多了。
我最初的想法是,這真棒,直到我了解到首都空氣質量快速改善的意外代價。
為了降低空氣中被稱為PM2.5的有害顆粒物的含量,中國政府在2013年啟動了一項重大措施,將燒煤供暖改為天然氣或電力供暖。但在像河北這樣的省份,隨著地方官員急於求成,超過政府制定的目標,完成鍋爐改造項目,對新能源的需求突然激增,天然氣的短缺造成了數百萬人在寒冷的冬季沒有適當的供暖。
這只是中國治理空氣污染的政策可能有點執行得過頭的例子之一。中國政府解決這個問題的決心值得稱讚。但是,在習近平主席的領導下,權力正在迅速集中——繼續清洗涉嫌腐敗的官員也幫助了權力的集中,這已經讓官員和官僚們心神不寧。他們急於討好上級的做法,給環境政策的制定和實施造成了始料未及的扭曲,有時還帶來了不受歡迎的後果。
在經歷了幾十年的片面追求經濟增長、往往不顧這種增長對環境和公共衛生造成的損害之後,中國政府在2013年改變了政策。那年,隨著霧霾籠罩了全國的大部分地區,政府宣布對空氣污染全面開戰。
政府發布了一項行動計劃,要求將京津冀地區的PM2.5濃度2017年底減少25%左右。這一努力得到習近平本人的支持,這些年來他不斷強調「綠水青山就是金山銀山」。
2016年,環境保護部啟動了中央環境保護督察工作,對地方政府執行環保法律和政策的情況進行監督。環境保護督察組在2016年夏巡視了八個地區之後,1140名官員進行了處分。他們之中,有的被通報批評,有的被要求做檢查,有的受到行政處分,個別人還被送上了法庭。
壓力尚未緩解。2017年初,北京市政府宣布,要在年底前將北京市的煤炭用量比2013年制定的目標再減少30%。環保部在接下來的那個月啟動了據稱是史上規模最大一次督察行動
在去年10月中國共產黨召開的最近一次代表大會上,習近平做的工作報告中有一整節是關於「加快生態文明體制改革,建設美麗中國」的。
這些措施似乎已見成效:據官方消息,到去年年底,中國似乎已經實現了2013年制定的行動計劃的全部主要目標。
然而,這些匆忙制定的目標及其急於求成的實現,已產生了不通情理的效果。
2013年匆忙制定國家行動計劃時,政府設立目標所依據的是不完整的科學數據,包括來自衛生專業人員的數據。
比如,當時科學家仍在討論中國霧霾的成因。因此,李克強總理去年承認,中國控制空氣污染的措施主要集中於限制燃煤、限制汽車尾氣排放以及限制揚塵上。政府沒有顧及其他污染物,比如農業用氮肥釋放的氨。一些科學家說,氨釋放可能造成中國霧霾的20%
這些目標的制定,也沒有得益於有關污染對人類健康影響的充分研究。就在不久前,高級衛生官員還在聲稱,尚無臨床研究證明霧霾與癌症發病有聯繫。(在中國,癌症是一個主要死亡原因,肺癌是最常見的癌症。)無論是否可信,上述斷言表明,控制空氣污染的措施並未真正考慮過污染對健康的實際影響。關於污染對老年人健康的影響的考慮則更少,隨著人口的老齡化,這將是一個複雜但日益重要的問題。
怪不得一些污染控制目標似乎很隨意:為什麼需要讓另一種危險顆粒物PM10的水平在全國降低10%,而不是9%、或者11%呢?有時,制定的目標還遠遠不夠:北京當局對將市內PM2.5濃度降至每立方米60微克以下的結果沾沾自喜;然而,世界衛生組織(World Health Organization)建議的PM2.5年平均濃度最高值是每立方米10微克。
目標一旦制定,為了快速實現這些有時值得懷疑的目標,一些著眼於升遷、或只是害怕被解職的地方官員,在執行上表現過度或過於嚴厲。
清潔空氣行動的目標之一,是管理和遷走被認為是「散亂污」的企業。河南省省會鄭州最初539家公司定為這類企業。但當地領導人了解到,如果督察人員找到更多的「散亂污」企業,他們將會受處分之後,他們擴大了名單,把許多非常小的商家也包括了進來,比如汽車修理店或賣包子的小攤等。不到三個月,「散亂污」企業的數量就超過了一萬個,讓那些實際上污染很少的家庭經營面臨關門的風險。
急於實現污染控制目標可能也揭示出,官員對滿足短期的運動目標更有興趣,而不想進行長期的結構性調整。除非將結構性調整的工作制度化,或至少將其程序化,短期目標的實現也許是不可持續的
中央集權的專制制度有時被認為有利於政策的快速改變,這種改變在民主國家是難以想像的,因為在民主國家,制約與平衡、以及政治競爭會拖延改革的時間。但在習近平的領導下,政治權力已經變得如此集中和專制,以致於推動環境政策及其執行的激勵機制已受到扭曲。在這樣的制度下,即使是好的政策,也會產生不好的效果
黃延中(Yanzhong Huang)是西東大學懷特海德外交與國際關係學院教授,以及美國外交關係協會全球健康研究中心兼職高級研究員。
翻譯:Cindy Hao


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