中國式治污：為什麼好政策會出錯？

https://cn.nytimes.com/opinion/20180116/china-environmental-policies-wrong/zh-hant/

中國式治污：為什麼好政策會出錯？

黃延中

2018年1月16日

去年12月中旬，當我乘坐的航班即將在北京降落時，我意識到我忘了帶我的N95口罩，馬上感到有點懊悔。不過，那天雖然有點冷，但天空卻很晴朗。中國一位公共衛生專家後來告訴我，那並不是個例外：與兩年前相比，2017年的霧霾天數少多了。

我最初的想法是，這真棒，直到我了解到首都空氣質量快速改善的意外代價。

為了降低空氣中被稱為PM2.5的有害顆粒物的含量，中國政府在2013年啟動了一項重大措施，將燒煤供暖改為天然氣或電力供暖。但在像河北這樣的省份，隨著地方官員急於求成，超過政府制定的目標，完成鍋爐改造項目，對新能源的需求突然激增，天然氣的短缺造成了數百萬人在寒冷的冬季沒有適當的供暖。

這只是中國治理空氣污染的政策可能有點執行得過頭的例子之一。中國政府解決這個問題的決心值得稱讚。但是，在習近平主席的領導下，權力正在迅速集中——繼續清洗涉嫌腐敗的官員也幫助了權力的集中，這已經讓官員和官僚們心神不寧。他們急於討好上級的做法，給環境政策的制定和實施造成了始料未及的扭曲，有時還帶來了不受歡迎的後果。

在經歷了幾十年的片面追求經濟增長、往往不顧這種增長對環境和公共衛生造成的損害之後，中國政府在2013年改變了政策。那年，隨著霧霾籠罩了全國的大部分地區，政府宣布對空氣污染全面開戰。

政府發布了一項行動計劃，要求將京津冀地區的PM2.5濃度在2017年底減少25%左右。這一努力得到習近平本人的支持，這些年來他不斷強調「綠水青山就是金山銀山」。

2016年，環境保護部啟動了中央環境保護督察工作，對地方政府執行環保法律和政策的情況進行監督。環境保護督察組在2016年夏巡視了八個地區之後，對1140名官員進行了處分。他們之中，有的被通報批評，有的被要求做檢查，有的受到行政處分，個別人還被送上了法庭。

壓力尚未緩解。2017年初，北京市政府宣布，要在年底前將北京市的煤炭用量比2013年制定的目標再減少30%。環保部在接下來的那個月啟動了據稱是史上規模最大的一次督察行動。

在去年10月中國共產黨召開的最近一次代表大會上，習近平做的工作報告中有一整節是關於「加快生態文明體制改革，建設美麗中國」的。

這些措施似乎已見成效：據官方消息，到去年年底，中國似乎已經實現了2013年制定的行動計劃的全部主要目標。

然而，這些匆忙制定的目標及其急於求成的實現，已產生了不通情理的效果。

在2013年匆忙制定國家行動計劃時，政府設立目標所依據的是不完整的科學數據，包括來自衛生專業人員的數據。

比如，當時科學家仍在討論中國霧霾的成因。因此，李克強總理去年承認，中國控制空氣污染的措施主要集中於限制燃煤、限制汽車尾氣排放以及限制揚塵上。政府沒有顧及其他污染物，比如農業用氮肥釋放的氨。一些科學家說，氨釋放可能造成中國霧霾的20%。

這些目標的制定，也沒有得益於有關污染對人類健康影響的充分研究。就在不久前，高級衛生官員還在聲稱，尚無臨床研究證明霧霾與癌症發病有聯繫。（在中國，癌症是一個主要死亡原因，肺癌是最常見的癌症。）無論是否可信，上述斷言表明，控制空氣污染的措施並未真正考慮過污染對健康的實際影響。關於污染對老年人健康的影響的考慮則更少，隨著人口的老齡化，這將是一個複雜但日益重要的問題。

怪不得一些污染控制目標似乎很隨意：為什麼需要讓另一種危險顆粒物PM10的水平在全國降低10%，而不是9%、或者11%呢？有時，制定的目標還遠遠不夠：北京當局對將市內PM2.5濃度降至每立方米60微克以下的結果沾沾自喜；然而，世界衛生組織(World Health Organization)建議的PM2.5年平均濃度最高值是每立方米10微克。

目標一旦制定，為了快速實現這些有時值得懷疑的目標，一些著眼於升遷、或只是害怕被解職的地方官員，在執行上表現過度或過於嚴厲。

清潔空氣行動的目標之一，是管理和遷走被認為是「散亂污」的企業。河南省省會鄭州最初把539家公司定為這類企業。但當地領導人了解到，如果督察人員找到更多的「散亂污」企業，他們將會受處分之後，他們擴大了名單，把許多非常小的商家也包括了進來，比如汽車修理店或賣包子的小攤等。不到三個月，「散亂污」企業的數量就超過了一萬個，讓那些實際上污染很少的家庭經營面臨關門的風險。

急於實現污染控制目標可能也揭示出，官員對滿足短期的運動目標更有興趣，而不想進行長期的結構性調整。除非將結構性調整的工作制度化，或至少將其程序化，短期目標的實現也許是不可持續的。

中央集權的專制制度有時被認為有利於政策的快速改變，這種改變在民主國家是難以想像的，因為在民主國家，制約與平衡、以及政治競爭會拖延改革的時間。但在習近平的領導下，政治權力已經變得如此集中和專制，以致於推動環境政策及其執行的激勵機制已受到扭曲。在這樣的制度下，即使是好的政策，也會產生不好的效果。

黃延中(Yanzhong Huang)是西東大學懷特海德外交與國際關係學院教授，以及美國外交關係協會全球健康研究中心兼職高級研究員。

翻譯：Cindy Hao

點擊查看本文英文版。