Market Solutions Should Be Central to
U.S.’s Taiwan Policy
市場解決方案應列為美國對台政策核心
The Heritage Foundation, August
1, 2014
by William T. Wilson, Ph.D.
翻譯：SW
【摘要】
台灣的經濟在上世紀80年代末90年代初，享有高個位數字的平均成長率，但之後即急劇下降。亞洲日益擴增的自由貿易協定，大多將台灣排除在外，於是台灣快速地在經濟上加重對中國的依賴，對外的外國直接投資（FDI）也愈來愈仰仗中國。台灣必須加入區域性的經濟協定，實行經濟自由化，才能創造更加多樣化且靈活的經濟關係網絡，並充分落實其經濟上的相對優勢。台灣目前的經濟狀況是難以為繼的；正確的政策組合可以改變它。美國應公開鼓勵台灣對雙邊及多邊經貿關係的企圖心。
在1979年《台灣關係法》之下，歷屆美國總統的政府都認定：不受中華人民共和國脅迫而充分自主的台灣，合乎美國重大的國家安全利益。事實上，《台灣關係法》明確指出，台灣的命運，與「西太平洋地區和平、安全、穩定」的維護，息息相關。
如若無法符合此一要件，以致於台灣受到脅迫與中國建立更緊密的關係，那將不但危及區域和平，安全與繁榮，同時也嚴重打擊此區域對美國領導地位的信心。
美國應該在何種程度上有效達成《台灣關係法》對台灣安全的要求，此議題常受到熱烈的討論。但是華盛頓卻忽視了中國對台灣經濟日益加劇的影響，沒有認真思考美國該如何緩和中國潛在的脅迫力量。
2000年，台灣和中國大陸（含香港）的貿易總額只有185億，到了2013年則超過1,650億。這表示，複合年成長率超過18％。目前中國已是台灣最大的貿易夥伴，佔台灣出口40％。
台灣對外的直接投資（FDI）也變得依賴中國。1991年，台灣僅有1.74億美元的投資流向中國，到了2010年和2011年，達到約140億的高峰。同期間，台灣對中國的投資額佔對外總投資額的比重，由10％攀升到2010年的84％。
台灣在中國的投資結構也從小型和中小型企業（SMEs）勞力密集產業，轉為大企業所領航的高科技產業。台灣在中國大規模投資製造業，正好是產業空洞化(deindustrialization)的最近這十年。
亞洲日益擴增的自由貿易協定(FTAs)，大多將台灣排除在外，於是台灣很快地在經濟上益加依賴中國。台灣必須加入區域性的經濟協定，實行經濟自由化，才能創造更加多樣化且靈活的經濟網絡關係，並充分落實其經濟上的相對優勢。
【台灣相對的經濟衰退】
台灣的經濟在上世紀80年代末90年代初，享有高個位數字的平均成長率，但之後即急劇下降。如圖1所示，實際國內生產總值（GDP）的成長不僅陡降，而且還增加了波動性（即使有三年移動平均線）
以台灣的富裕，某些數值的下降是難以避免的。台灣目前是該區域家庭年平均收入最高的地區之一，以購買力平價所測定的人均生產總值將近$39,000（按現行匯率計算是21,000）。話雖如此，台灣的實質國內生產總值成長率卻在最近幾年低於預期，平均值從2002年至2007年的5.2％，降到2008年到2013年的2.9％。過去三年的平均成長率為2.6％
乍看之下，經濟成長放緩可能單純是由於全球經濟衰退。台灣近幾年的出口佔國內生產總值大約60％到70％，仍維持出口導向型經濟。然而仔細觀察卻顯示，成長緩慢並不能僅歸咎於全球經濟。
台灣2013年的服務業佔國內生產總值的69％，而工業和農業各佔29％和2％。與工業佔40％左右的台灣80年代後期經濟，截然不同。
雖然以服務業為主的經濟轉型，是伴隨經濟成熟的自然發展，但是台灣的服務業卻已成為台灣的致命弱點。台灣的服務業生產力低，規模小，局限於國內市場。相反地，新加坡和香港的服務行業具有國際競爭力，對本國的經濟發展有極大貢獻。
此外，既然這麼多的製造業已經從台灣轉移到中國，支援製造業的服務業將來也可能遷到對岸，以便配合中國的內部需求與當地的經濟狀況。中國將可能不只是組裝零件，而是轉型為綜合性的供應鏈，包括銷售和售後服務。
台灣的商業也面臨著來自鄰國日益激烈的競爭。在世界銀行2014年的營商環境報告中，台灣排名高居16，但仍低於該區域的競爭對手，如新加坡（排名1）、香港（排名2）、馬來西亞（排名6）、韓國（排名7）。80年代的台灣無法像鄰國那樣吸引外國企業，常被歸咎於勞動力成本的提高，以及台幣的升值。而今天台灣低迷的外國直接投資，則要歸咎於官僚障礙、無競爭力的稅收制度、對投資者的保護不周、合同強制執行力軟弱、以及相對上較差的區域經濟整合度。
台灣世界貿易：作為出口導向型的經濟體，台灣一直依賴對外貿易來維持經濟發展。在60年代，貿易總值增為五倍多，70年代增為幾近十倍，80年代增添了一倍，然後在90年代幾乎又增添了一倍。2013年，台灣貿易總額達到5,740億（出口與進口分別為3,050與2,690億），也就是按當前匯率計算的國內生產總額的118％。
近幾年，當許多鄰國提升了世界貿易，台灣卻下降，這顯示競爭力可能已受損。
台灣的世界貿易和全球出口在2000年達到巔峰，分別為2.1％和2.2％。但是到了2012年就下降到1.45％和1.5％。數值看似很小，卻表示台灣的世界貿易在過去十年下降了30％。
外國直接投資(FDI)：台灣「產業空洞化」是境內FDI與境外FDI之間的差距日益擴大的典型例子。除了半導體產業為了擴展高端生產而繼續投資於研發及資本設備之外，大部分台灣的製造業已紛紛削減他們在本國的投資。
自1997年以來，台灣的境內FDI一直都比境外FDI少。 2000至2012年，台灣境外FDI總額增加了1,650億，是境內FDI增加額（400億）的四倍以上。
2012年，台灣境內FDI在股市的估值將近600億，沒有比2006年的500億進步多少。2012年，進入台灣的FDI流量是47億，進入韓國——台灣最鄰近的競爭對手——的FDI流量則超過160億。
台灣近年來也吸引了極少的私募股權資本，吸走了最具活力的投資管道所需之資金與管理技術。
不斷萎縮的人口：台灣的人口結構，不利於加快經濟增長。到2025年，65歲以上的人口將佔人口總數的五分之一。同時，台灣目前生育率創歷史新低。2010年落至最低水平，平均每位女性生產0.90個子女，2012年是1.3個子女。
此趨勢使得台灣成為全世界人口老化最快的國家之一。勞動年齡人口將在2015年達到1,730萬人的高峰之後下降。目前的扶養比率是35％，預計2030年上升到53％，到本世紀中葉則達到80％。
由於結構老化，估計到了本世紀中葉，台灣的總人口將從目前的2,300萬下降到1,900萬。台灣的人口赤字將嚴重削弱國家的經濟前景。勞動力的萎縮，肯定會剝奪台灣未來幾十年所需的人力資本。年輕人為現代經濟所能帶來的可貴活力，其流失根本無法估計。台灣的專利申請、創業、藝術作品，都將減少。此外，隨著勞動力的減少，所有經濟成長都必須仰賴生產力的提升，而生產力在近幾年卻陷於疲軟。
中國的經濟附庸？
台灣對中國漸增的經濟相互依存度：以相對較短的時間進程，台灣貿易和投資的目的地，出現了徹底的轉變。 2000年，與中國（包括香港）的貿易總額只有185億，到了2013年，增長到1,650億多（對中國出口1,210億，從中國進口440億）。中國目前是台灣最大的貿易夥伴，佔台灣出口的40％，進口的16％（2013年數據）。
台灣對中國巨額的貿易順差，有一部分原因是兩國大小差異巨大。雖然順差已趨平穩，但仍相當可觀。2013年，對中國的770億雙邊貿易順差，遠超過貿易總順差的370億。換句話說，台灣對世界其他國家呈現貿易赤字。
同期，台灣與美國的貿易關係卻朝著相反的方向做一樣重大的變動。2000年，台灣與美國的雙向貿易總額，佔台灣貿易總額的41％（佔台灣出口的23％），到了2013年，下降約一半，佔台灣貿易總額的21％（佔台灣出口的11％）。
檢視雙向貿易如何變化的另一種方法是：比較貿易份額相對於彼此的貿易總額。這方面，展現了關係的不對稱。雖然中國在台灣的對外貿易上已經舉足輕重，台灣對中國的整體貿易而言卻愈來愈沒有份量。
2000年到2013年間，中國對台灣的出口總額，一直相當穩定地佔中國出口總額的2％左右。中國對台灣的出口份額無法成長，表示目前台灣的小市場所能提供給中國產品的市場潛力相當有限。
相反地，中國對台灣卻是極重要的出口市場，其份額在過去十年已經成長為四倍(達27%)，雖然目前已趨穩定。
同時，中國從台灣進口的份額從佔進口總額的13%降到7% (2012年)，而台灣從中國進口的份額則在2013年達到進口總額的16%。
根據新加坡東亞研究所江敏華的分析，中國從台灣進口的份額下滑有三個原因。第一，中國勞動與土地成本提高，使得中國的台灣公司在成本壓力下減少從台灣進口中間產品。
第二，近年來在中國設廠的台灣公司已經轉為在中國購買半成品，不再由台灣進口。2002年，在中國設廠的台灣公司之中，只有15%在中國當地取得資本設備與中間產品，到了2012年則增為60%以上。
第三，中國從台灣進口的比重下降，也可能是因為中國改變整體進口結構。中國礦產品進口份額從2002年的8％，增加到2011年的25％，而機械（從43％到32％）與電氣設備（從25％到20％）的進口卻下降了。這種從工業產品轉為礦產品的進口結構上的改變，意味著如果中國經濟繼續沿著價值鏈上攀，對來自台灣的中間產品的需求將繼續減少。
這種雙向交易的趨勢不太可能在短期內逆轉。2010年經濟合作架構協議（ECFA）有可能對台灣企業開拓廣闊的中國市場。此經濟協議及其組成協定，是中華人民共和國在1949年成立以來，海峽兩岸之間最重要的協議。後續有關的貨物貿易和解決爭端的機制，雙方繼續協商當中。
很不幸的，ECFA也有可能隨著時間使台灣更加依賴中國市場，除非台灣開始與其他國家簽訂自由貿易協定，使出口目的地多樣化。
ECFA所衍生的協議之中，「海峽兩岸服務貿易協定」在台灣引起激烈的爭論，是否會通過或者何時通過，目前仍無法得知。台灣的太陽花運動，在2014年3月台灣國會開議期間抗議此協定，是台灣有史以來最大規模的學生抗議活動。服貿協定的支持者認為這將提振經濟，滿足台灣亟為迫切的需求。反對者則大多憂心中國對台灣不斷增強的影響力道，此力道可能對台灣的中小型企業造成衝擊。
這種雙向交易的結構性轉變，顯然嚴重衝擊政治和經濟。如果不採取任何措施，以開拓台灣經濟活動的替代方案，中國將可能對台灣施加龐大的影響力。
台灣變得如此依賴中國市場，還會面臨另一個同樣明顯的經濟風險。中國雖然在2008-2009年全球金融危機期間，以巨型的刺激經濟計劃躲過了經濟衰退，但是中國如果碰上「硬著陸」，恐對台灣向中國的出口以及經濟成長，造成嚴重的負面衝擊，尤其是在台灣經濟已經大為疲軟之際。
台灣轉向對中國投資：中國和台灣之間這種經濟上的相互依賴，並不限於雙向貿易。當台灣解除了對中國間接投資的禁令之後，大陸迅速成為台灣對外直接投資最重要的受益者。
中國的對外直接投資總額從2000年的零，到2013年的900億。但是，儘管雙方的經濟關係密切，台灣並沒有分到多少中國的投資。目前中國對台投資微不足道，主要是因為中國的大型國有企業對台灣的小市場不感興趣。而中國投資者應該會極感興趣的台灣高科技領域，目前仍然受到管制隔離。
台灣1991年在中國的投資金額僅1.74億美元，到了2010年和2011年達到140億（最近幾年下降，因為中國的勞動成本顯著增加，對台商的吸引力降低）。同期，台灣對中國的投資，從佔台灣對外投資總額的1 0％，攀升到2010年的84％。台灣大部分投資是在電子零件、電腦電子產品、及光學等製造業，台灣在該領域的佔有率最高。
這些投資水平使得中國成為台灣製造商供應鏈的核心。它們還使得台商位於中國和台灣的公司之間產生大量的貿易互動。其結果是，絕大部分台灣與中國之間的貿易，都屬於台灣對中國境外投資的行業。
自從ECFA生效後，批准的中國對台投資，從2010年的9,400萬美元增加到2012年的3.28億美元。ECFA的支持者希望這個貿易協定將引進中國的對台投資。
雖然台灣有自己的貨幣，已有證據顯示台灣對中國人民幣的接受度在提高當中。2012年，台灣的央行與中國對等單位簽署了合作備忘錄（MOU），處理兩岸貨幣。該合作備忘錄允許人民幣和新台幣直接兌換，這將有助於發展台灣成為地方性的人民幣兌換中心。
亞洲的區域性經濟整合
以下是區域經濟整合的益處：
Ø
一個區域所能提供的共同市場，比單一國家的國內市場更大，於是規模經濟成為可能。
Ø
市場愈大，專業化的程度愈高。這將鼓勵資金流入具有相對成本優勢的產業，產生更大的貿易收益。
Ø
區域共同市場內的競爭可能更激烈，這將確保：生產者因為大市場的存在而享有的眾多利益，可以轉遞給消費者。
亞洲的自由貿易協定(FTA)在上一個十年啟動，當時世界貿易組織（WTO）的多哈回合揭開了貿易談判，而美國也開始了FTA的談判。結果，根據亞洲開發銀行，截至2014年4月為止，批准的FTA當中有113個包含了亞洲國家，而2002年之時只有36個。22個FTA條已簽署但尚未生效，62個正在談判當中。此外，東盟經濟共同體（AEC）希望能在2015年年底前建立一個橫跨整個東盟10國的單一市場，市場的商品、服務、投資皆能自由流動。
在這些擴增的亞洲自由貿易協定中，台灣幾乎完全缺席。一開始，台灣只能設法在薩爾瓦多、瓜地馬拉、洪都拉斯、尼加拉瓜等「邦交國」談判FTA。在2013年，這四個中美洲國家的總和只佔台灣出口的0.001個百分點。台灣到了2013年才與不承認其外交的兩個國家簽訂FTA——紐西蘭和新加坡（新加坡是個大得多的貿易夥伴，佔台灣出口的6％）。雖然台灣於2002年1月（中國加入後不久）加入世界貿易組織，不斷成長的全球貿易因受到FTA優惠國待遇的支配，目前正逐漸破壞世貿組織會員資格的價值。
若被排除在外，台灣將受害於「貿易轉移效應」，屆時其他FTA夥伴的進口競爭加劇，台灣的出口將無法立足於自由貿易區市場。在許多產品上是台灣的競爭者的韓國，就是一個很好的例子。韓國與歐盟和美國成功地簽訂FTA，但是台灣因為沒有參與這些亞洲的FTA而蒙受損失。（韓國總共簽了8個FTA，涵蓋46個國家。）因此，韓國貨現在能以最惠國零關稅的待遇進入這兩個最大的已開發國家市場，而台灣的出口卻在很多時候面臨了十位數字的關稅。
這種以中國為中心的區域化模式，會對台灣造成破壞性的影響。台灣無法參與FTA，促使台商於亞洲其他國家投資，利用其關稅優惠，出口產品到FTA的其他簽約國。這種經濟孤立若持續下去，可能會破壞投資者對台灣經濟前景的信心，並阻礙國內投資及外國直接投資——而此時台灣正需要更多的投資和研發，以分散其出口，並轉向高附加價值的產品及服務，以解決經濟成長遲緩所帶來的挑戰。
該怎麼辦? 台灣的市場解決方案
以經濟而言，台灣自2000年以來就一直處於困境。有兩個主要的原因。首先，台灣已經陷入低迷的經濟成長，並且愈來愈顯得永無止境。其次，在相對較短的時間內，台灣在出口和投資上變得亟為依賴中國市場。這是一個嚴重的問題，因為中國對台灣的終極目標，本質上並非經濟，而是政治。這個目標當然就是統一台灣。在如此極端不平衡的經濟關係中，不需要太多的想像力就可以預言誰將主宰此關係。有一件事是肯定的：美國不能袖手旁觀，除非它願意失去台灣這個安全夥伴及亞洲民主燈塔，而台灣其實有能力根據自己的政治進程，自己決定要與中國維持何種性質的關係。雖然眼前的經濟趨勢可能使台灣的自主性看起來前途黯淡，但是，市場或可提供解決方案。
台灣目前的簡單平均關稅稅率只有6.3％，雖然非關稅壁壘仍然普遍存在（其實製造商品的簡單平均關稅只有3.2％）。因此，光是FTA本身，無法對治台灣疲弱的經濟。台灣迫切需要的是具有強烈自由市場導向的國內改革議程。該議程應包括以下內容：
Ø
軟體及軟體服務的產品組合：台灣是資訊科技（IT）供應鏈的全球領導者之一，產品從微晶片到手機，涵蓋廣泛。IT產品佔台灣出口約40％。台灣IT產品中，約有70％的是硬體，30％的軟體（這個比例在大多數已開發國家是相反的）。此現狀有兩個問題。首先，它越來越多的硬體是在其他地方生產的，尤其是在中國。其次，軟體和服務通常都享有比製造業更大的利潤空間，可以創造更多就業機會及經濟成長。雖然軟體和服務也可以進口，但在國內生產比較有利。加強研發IT軟體，對於發展本土軟體及服務業至關重要。
Ø
低成本的能源：廉價能源是經濟強勁成長的關鍵要素。台灣滿足未來能源需求的能力似乎不穩。由於強烈的反對聲浪，核四有可能不會被使用，也就失去了未來能源供應的一大來源——目前台灣的核能提供19％的發電，是二十年前的一半。所有其他選項都沒有這麼誘人。再生能源無法提供足夠的能源，而液化天然氣很昂貴。如台北美國商會所建議的，台灣採取包括核能與可再生能源的平衡組合，將是明智的抉擇。設計並建造一個發電廠需要長達十年的時間，台灣應該盡快解決這個問題。
Ø
提高競爭力：如前所述，台灣的競爭力不如該區域的鄰國。根據傳統基金會與華爾街日報共同出版的《2014年自由經濟指數》，台灣在186個國家中排名高居第17位。但是，由於勞動市場缺乏靈活性，勞動自由的排名很差（第126位）。同樣地，世界銀行2014年《營商環境報告》顯示，台灣整體排名高居16，但是在「獲取信貸」（排名73）、「納稅」（排名58）、「合同執行力」（排名84）的項目上表現不佳。最近幾年停滯的工資，已經導致人才外流到卓越的競爭中心，如香港和新加坡。
Ø
投資者的保障：台灣必須將保護投資者的工作做得更好。在《經濟自由指數》的「財務自由」項目，台灣僅排名41（香港排名第一，新加坡第四）。根據世界銀行2013年的《投資者保護指數》，台灣排名全球第34。以全球標準（有189個國家的指數）來看，這不是很差的排名，然而，與其他亞洲國家比較起來，台灣的分數很差。例如，世界銀行的投資者保護指數中，新加坡被評為世界第二，香港第三，馬來西亞令人驚訝地排名第四，泰國第12（韓國排名第52）。在保護投資者的三個面向當中，在「關係人交易的審批與披露的要求」上，台灣的分數不錯，但在其他兩方面的排名就很普通了，即「執行長與董事會在關係人交易上的信用度」，以及「股東對公司提起訴訟的難易度」。
Ø
重新平衡的成長：台灣不能純靠貿易來帶動經濟成長，台灣當局應該增加國內消費、鼓勵更多本國的民間投資，以積極尋求降低台灣對貿易的依賴。這包括：鼓勵台商回到台灣投資，而不是在海外投資（主要是中國）；以及更多FDI (外國直接投資)投入台灣。外國企業會帶來新科技與新技能，加速創新與經濟成長。
Ø
消費者保護法：保護消費者的法令中，善意但不切實際的創制，會損害台灣對企業的吸引力，消費者也得不到太多的實際利益。必須裁減或取消這樣的法令。
Ø
更透明的投資流程：台灣的私募基金在近幾年一直居亞洲最低。外商投資的審批過程必須更加透明、可預測、高效率。
Ø
更多的外國直接投資(FDI)：參與FTA(自由貿易協定)，有助於達成提高境內FDI的目標。如前所述，全面的FTA包括承諾開放的投資限制，以及投資保護規則。這類行動應有助於增加外國對台灣的直接投資。2014年《經濟自由的指標》中，台灣投資自由只排名第46。
Ø
區域自由貿易協定：台灣已經與印度、印尼、菲律賓在研究FTA。台灣應嘗試在2016年大選之前努力完成個別的協定。
Ø
解除美國豬肉和牛肉的進口禁令：台灣應開放進口美國豬肉和含有萊克多巴胺瘦肉精的牛肉。這項禁令成為台美爭論的主因，已經有一段時間了，現在並危及未來與美國的FTA簽訂。它也使得美國懷疑，台灣是否能夠更全面性地遵守以科學為基礎的監管標準。
Ø
更多的台灣人：台灣政府必須努力提高其過低而危險的生育率。否則，台灣經濟在該區域將可能因人口減少而被邊緣化。北京城的人口數量很快就要高過台灣的人口總數。
美國該怎麼做：美國可以進行下列事項，以協助導引台灣經濟自由化，包括加入《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議》(TPP)。
Ø
除了指導貿易談判走向真正的貿易自由化，國會通過的任何「貿易促進授權法案」應適用於與台灣的雙邊自由貿易協定。
Ø
美國應該推出與台灣的「雙邊投資協定」談判。這樣的協定將使美國站在支持立場，協助台灣最終加入目前尚在擬議階段的TPP，獲取會員資格。
Ø
美國應協助台灣進行必要的結構調整，以符合TPP的標準。TPP的12個成員國，目前佔全球生產總值的38％，並佔世界貿易的25％，它們可以提供台灣機會，去分散並平衡對外經濟關係。TPP會員資格將提供台灣外部的刺激與工具，以進行結構性改革，並重建人民對台灣經濟前景的信心。市場開放與經濟信心，有利於投資，而投資則攸關台灣經濟的長期競爭力。
結論
台灣正處於十字路口。冷戰時期的大部分時候，台灣都依賴美國從事出口業，步向經濟發展與繁榮。在相對較短的時間內，這種關係已經被中國取代了。
這使得台灣步入岌岌可危的境地。過度依賴中國經濟，意味著台灣的命運可能在很大程度上受制於中國的經濟環境，以及北京的政治決定。
在亞洲大部分地區已藉由FTA於近幾年迅速地整合之際，台灣卻淒涼地被排除在外。台灣長期忍受的政治孤立，最終也帶來類似程度的經濟孤立。
其結果是台灣經濟基本面的惡化，譬如：經濟和生產力成長放緩、過度依賴單一的貿易夥伴、薪資停滯不前。雖然台灣仍然是個富裕的高科技出口巨人，亮麗的外表卻已出現斗大的裂縫。
台灣的經濟現狀是難以為繼的，但正確的政策組合可以改變它。美國應公開鼓勵台灣對雙邊及多邊經貿關係的企圖心。台灣與美國簽訂雙邊投資協定，對於台灣最終加入TPP是很好的起步。此文所提出的國內經濟改革將有助於台灣經濟復甦，並對兩岸關係的穩定和平提供寶貴的支持。它也將在美國與這個亟重要的太平洋戰略夥伴之間的關係，注入全新的活力。
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