“一帶一路”折射的中國外交風險

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2014年12月30日 07:26 AM

“一帶一路”折射的中國外交風險

中國社科院世界經濟與政治研究所國際戰略研究室主任 薛力 為英國《金融時報》

2014年中國外交的關鍵字是“一帶一路”。“一帶一路”戰略已經成為中國的對外大戰略，中國政府未來8-10年將從經濟、政治、軍事、文化等各個領域推進這一戰略。學界普遍的看法是：2013是規劃年，2014是佈局年，2015則是落實年。

2014年的佈局工作可圈可點：政治與安全領域的亞信機制與雙軌思路，經濟領域的幾個經濟走廊（孟中印緬、中巴、中蒙俄）與升級版中國-東盟自貿區，基礎設施領域若干海陸大通道，貿易領域的亞太自貿區，金融領域若干實體的建立（亞投行、金磚國家新發展銀行、絲路基金，以及規劃中的上合組織銀行），這些機制或構想，或由中國倡議建立，或由中國發力推進。諸多舉措傳遞出一個強烈的信號：中國對外戰略正從“韜光養晦”全面轉向“有所作為”，“主動佈局、周邊開始、聚焦經濟、兼顧其餘”是行動原則。周邊外交在中國外交中的重要性充分凸顯，並且有可能超過大國外交。

但這一戰略要獲得成功，仍有許多問題有待解決，以下三個可能是最重要的：第一，如何評估美國亞太再平衡戰略的性質：是遏制（或曰圍堵）還是兩面下注？第二，如何獲得“一帶一路”沿線國家的認可與配合？第三，中方如何盡可能規避經濟與政治風險？

這些問題，固然是“一帶一路”戰略所需應對者，但所涉及的對外環境評估和發展策略調整，則是中國在崛起過程中需要常做的功課。“一帶一路”戰略的提出，意味著本屆政府確定了中國成為綜合性全球大國的路線圖。

中國是否應該重估美國“亞太再平衡”的性質？

如果說這個地球上沒有美國，中國崛起的目標大致已經實現。美國推出亞太再平衡戰略的主要目的是應對中國的崛起。而新一屆中國政府規劃“一帶一路”戰略的目標之一，就是化解“亞太再平衡”給中國帶來的不利影響。

因此，對“亞太再平衡”戰略目標的判斷將在很大程度上決定中國的應對原則與實施手段。如果美國推行亞太再平衡是為了全面遏制（或曰圍堵，英文為contain）中國，是冷戰時期對蘇遏制戰略的21世紀版本，那麼，對於這種敵對的戰略，中國的選擇只能是對抗性的：通過構建與擴大同盟、增加准同盟與友好國家等方式，逐步擴大自己的勢力範圍，以便從周邊開始，逐步排除、推開、推回美國的影響力。這是傳統的崛起國應對模式。

但如果美國再平衡的目標不是遏制中國，而是要傳遞這樣的資訊：美國有能力與中國全面對抗，但那是最後手段，美國首先要做的是約束中國，促使中國盡可能以國際社會能接受的手段追求國家利益，實現和平崛起，總之，這是一種又接觸又防範的兩面下注戰略。那麼，中美的戰略目標之間就有了大量的交集和合作空間，“又競爭又合作”將成為一種新常態。

許多人認為美國“圍堵中國”是有原因的：美國在意識形態與政治制度上西化中國，安全上通過強化同盟與支援中國的爭端對手來牽制中國，軍事上封鎖高精尖技術與武器流向中國，經濟上誘導中國進一步推行市場經濟，文化與教育上通過人員交流與人才培養對中國進行滲透。

上述諸領域除了一項都可以在兩面下注的框架下得到解釋，即只有“意識形態與政治制度的西化”一項符合圍堵的標準。但信奉實用主義哲學的美國現在沒有能力西化中國，因此也不迫切追求這一目標。總體而言，亞太再平衡戰略體現的仍舊是盎格魯撒克遜的傳統國際戰略。

“實現力量平衡”是盎格魯-撒克遜戰略思維的精髓，其核心是：扶助弱國一方以實現某一地區的力量平衡，防止地區大國進一步“坐大”繼而衝擊自己的安全與利益。就英國而言，最典型的是實行了幾百年的“大陸平衡政策”：支持弱的一方，使得歐洲大陸實現力量平衡；如果已經實現了力量平衡，英國則“袖手旁觀”。這被進攻性現實主義理論的宣導者米爾斯海默概括為“離岸平衡手”戰略。實際上，英國在殖民地經常採用的“把少數民族扶持為統治階層”也是這種戰略思維的體現。二戰後的美國，則把這一戰略當作“區域戰略原則”：在歐洲支持西歐對抗蘇聯及其東歐盟國、在中東支持以色列對抗阿拉伯國家、在南亞支持巴基斯坦對抗印度、在東亞通過一系列雙邊同盟（美日、美韓、美菲、美泰）對抗社會主義國家（如中蘇同盟、蘇越同盟、中朝同盟）。現在，則表現為在東海問題上支持日本，在南海問題上支持東盟聲索國。

其實，美國認為僅僅依靠亞太國家已不足以制衡中國，有必要把南亞國家特別是印度也拉入，因此提出了“印亞太”（Indo-Asia-Pacific）的概念，旨在構建規模更為宏大的“印太再平衡”。對於美國的這一戰略，胸懷大國抱負的印度所採取的立場是：以我為主，看情況利用某些因素。日本、東盟成員國（尤其是其中的南海聲索國）則大致持歡迎的態度。

周邊的不信任與猜忌將是最大風險

2013年9月初習近平在訪問哈薩克斯坦時提出建設絲綢之路經濟帶，10月初訪問印尼時又提出構建“21世紀海上絲綢之路”。兩大構想正在得到越來越多的回應，迄今為止，“一帶一路”涉及的60多個國家中，有30多個表態支持。這無疑是好消息。但從口頭上的支持到項目實際操作，再到實現共贏目標，中間還有許多不確定因素。

目前的情況是：中國是全球120多個國家最大的貿易夥伴，70多個國家的最大出口市場。其中包括大部分中國周邊國家。但這些周邊國家採取的是“經濟靠中國、安全靠美國”的雙重取利戰略。“一帶一路”戰略的成功實施，有賴於“一帶一路沿線國家”（以下簡稱“沿線國”）的大力支持。因此，有必要讓沿線國確信，參與“一帶一路”建設對自己安全上無害乃至有利，經濟上利大於弊，文化上不會受到衝擊。為此，中國務必換位思考：從沿線國的視野審視“一帶一路”戰略。

二戰後的歷史事實是，一些沿線國把自己的安全建立在與美國的同盟關係上（如日本、韓國、泰國、菲律賓）。一些沿線國（如蒙古、新加坡、越南）雖然不是美國的盟友，有的對美國還有各種不滿，但基於種種原因（沒有更好的選擇、不擔心美國對自己提出領土要求、美國在維持亞洲地區安全中的實際作用），還是同意在安全問題上或多或少地依靠美國，一些國家最近幾年還強化了與美國的安全與軍事合作。微妙的是，菲律賓在1990年代通過修改憲法趕走了美國駐軍，現在則謀求美軍實質性的重返。日本追求正常國家地位的重要目標之一是希望減少對美國的安全依賴，但為了實現這個目標，民族主義色彩強烈的安倍卻不得不先強化日美同盟。

對外政策的不確定性是國家崛起過程中必然出現的現象。這很容易引發周邊國家的安全疑慮。而在中國“一帶一路”戰略推進的過程中，這一因素會尤為明顯。中國構建以自身為主的各種國際機制、對大國的強調、奉行不結盟政策、在海洋爭端中採取的某些進取措施，都加重了周邊國家的顧慮。

但中國要實現和平崛起，則必須盡可能消除他們的安全疑慮。這可能是中國推進“一帶一路”戰略過程中面臨的最大挑戰。或許可以嘗試從具體的功能領域著手，構建小多邊安全機制，比如在南海建立共同休漁制度、開展聯合巡邏、進行雙邊與多邊軍事演習，等等。

經濟方面，中國在推進“一帶一路”的過程中，主打經濟牌，通過投資建廠、合作興建基礎設施等方式，讓沿線國分享中國經濟增長的果實。但其中的中小國家則有自身的顧慮，擔心對中國的經濟依賴程度太高，擔心成為新版的“香蕉共和國”，擔心中國人的大量湧入，擔心增加官員的腐敗。這些問題在發達國家當年在對外投資的過程中並不存在或者影響不大，中國現在則不得不面對。

另一個挑戰是，一些沿線國擔心大型項目對生態環境的副作用，沿線小國擔心大規模投資將改變自己的文化傳統與生活方式。這些問題在中國國內也處於摸索解決的階段，卻被要求在對外投資中先行解決，雖然困難，卻難以回避。

政治和經濟風險如何規避

一個國家在崛起的過程中，希望構建自己的政治、安全、經濟、文化空間，這是普遍現象。而且這種空間通常是排他性的，連美國現在力推的亞太再平衡也旨在構建排他性的安全、經濟機制。但中國正在構建的機制（如亞太自貿區與亞投行）卻顯示出開放性與包容性，因而具有道義優勢。

構建自己的區域與領域空間，是中國成為全球性大國的必要歷練。但是，中國的主要優勢在經濟領域，“一帶一路”的主要內容也是經濟合作，包括投資建廠，以及道路、橋樑、港口、機場等基礎設施建設，加上電網、通訊網、油氣管網等互聯互通項目。許多人因而將之稱作“中國版馬歇爾計畫”。馬歇爾計畫是在經濟發達的歐洲進行經濟重建，而“一帶一路”則主要是在經濟落後地區推進經濟發展，涉及的國家達60多個，整體實施難度遠大於馬歇爾計畫。坦率地講，把沿線國的經濟都帶動起來超過了任何國家的能力與責任。中國不得不考慮“一帶一路”戰略實施中所蘊含的經濟風險，甚至政治風險。

減少外匯儲備、轉移過剩產能被視作實施“一帶一路”戰略的國內經濟動因。但是，“一帶一路”戰略很難實現這兩大目標。倉促實施，可能成為規模巨大的國際爛尾工程。

“外匯儲備是對外的國民財富”這一性質決定了外匯儲備只能用於對外經濟活動，但它並非財政收入，而是銀行對公民與企業財富的借貸，屬於虛擬政府收入（virtual government income），因此，管理外匯儲備的三原則是安全性、流動性與盈利性，安全性優先於盈利性。這是中國把大部分外匯儲備投資於美國、歐洲等國家政府與機構債券的主要原因。

“一帶一路”沿線國的投資環境整體上不如中國與歐美發達國家，中國無論是投資於基礎設施還是第二產業，其投資回報率都不容樂觀，其中一部分很可能成為壞賬。把來自於外匯儲備的投資變成壞賬，違背了管理外匯儲備的三原則，應當儘量避免。

在轉移過剩產能方面能有多少效果呢？目前還沒有公佈投資專案等資訊，難以知道具體規模。以產能過剩的典型鋼鐵產業為例，假定“一帶一路”所帶動的鋼鐵需求量與國內鐵路建設相同（這已經非常可觀），也只有2100萬噸，占2014年過剩產量2.74億噸的7%，在化解過剩產能上效果有限。從中可見，中國的過剩產能規模巨大，無法通過轉移到沿線國來化解，“就地關閉”很可能是唯一有效選擇，這雖然疼痛，卻不得不採取。

總之，巨額外匯儲備是中國不合理經濟結構與經濟政策的必然結果，嚴重的產能過剩則與倉促出臺的四萬億人民幣刺激措施有重大關係。作為超大型經濟體，中國的經濟問題主要靠內部調整來解決，切不可把希望寄託在經濟欠發達的沿線國。

實施“一帶一路”戰略的政治風險也不能忽視。如何確定一些政治穩定、經濟有潛力、願意與中國合作的支點國家，從而串起“一帶一路”，應該成為下一步研究的重點。

“一帶一路”戰略與“亞太再平衡”戰略構成競爭關係，將從不同方面分別檢驗中國與美國的國家能力。中國如果處理得好，有可能把“美國的亞太”轉化為“中國的周邊”。而如果處理不好，“一帶一路”或成為“中國的麻煩，美國的機會”。

但是，“一帶一路”戰略是中國從“有世界影響的地區大國”轉變為“綜合性的世界大國”的一種嘗試，一種路徑。中國沒有更好選擇的情況，只能直面應對，並爭取最好的結局。規劃已經制定，細節將決定成敗。中國的總體國家實力公認強大，但在實施這一戰略的過程中，要選擇重點、量力而行，避免成為“沿線國的發改委加財政部”。