對“九段線”裁決後續影響的預測

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2016年05月03日 15:45 PM

對“九段線”裁決後續影響的預測

紐約大學法學院教授 孔傑榮（Jerome A. Cohen）

由五名公正專家組成的國際仲裁庭，已經審理了菲律賓訴中國一案，他們很快就會根據《聯合國海洋法公約》（海洋法公約）作出最終仲裁裁決。盡管這個仲裁庭不會就領土主權或海洋劃界問題作出認定，但是該裁決很有可能決定其他諸多問題，例如中國的“九段線”是否存在法律依據（中國憑借該線以模棱兩可的方式，對南中國海逾85%的海洋面積主張權利），以及任一爭議島嶼是否享有200海裡專屬經濟區。

如果北京方面如其早先所言，拒絕承認該仲裁裁決，這一做法將會損害其積極參與談判、且早已批准的《海洋法公約》制度。而且，這一行為也會損害北京自己的利益。北京方面提出了寬泛的領土權利主張，並采取了強勢的海事行動，不停地將爭議水下地物、低潮高地和岩礁改造成島嶼、機場、港口，這些舉動已經塑造出中國無視法律的國際形像，而拒絕承認該仲裁裁決的行為，只會強化這樣的形像。

期待北京方面最終改弦易轍，並不是不可能，但是這需要所涉及的亞洲各國以及美國重新致力於實踐《海洋法公約》的原則。同時，也需要其他主要國家繼續向中國施加壓力，例如七國集團（G7）外長會議於4月11日表明立場支持菲律賓仲裁，聲明措辭異常強硬。

2013年1月，菲律賓出人意料地根據《海洋法公約》針對中國提請仲裁，把第三方爭議解決機制引入了中國的海洋糾紛。中國當時堅持認為，根據《海洋法公約》設立的仲裁庭對爭議事項不具有管轄權。但是中國拒絕將其對管轄權的異議提交至仲裁庭，待其作出公平裁決。2015年10月，仲裁庭作出裁決，認定其對部分事項具有管轄權，對其他事項的管轄權，則要等到仲裁庭對菲律賓的權利主張作出實體性裁決時，才能一並判斷。而這一裁決馬上就要公布了。

但是，這主要涉及的是政治問題，而不僅僅是法律問題而已。北京的反對立場反映出，目前中國軍方和政治領導人高度民族主義的考量，遠勝於中國政府內外國際法專家們的聲音。這些專家認為，中國應該向仲裁庭提出管轄權異議，並在仲裁庭面前提出對菲律賓權利主張的質疑，無論中國是否在法律上有義務作出這些回應。在習近平主席令人生畏的領導之下，盡管學術討論是被允許的，但如果任何一名體制內的國際法專家或外交關系專家，想對現行政策提出不同意見，都需要莫大的勇氣。

針對仲裁庭即將發布的最終仲裁結果，北京會如何應對？默默地無視仲裁結果的做法似乎並不可行。一些人猜測，一個基本上不利於中國的仲裁決定可能會引起中國以退出《海洋法公約》這一戲劇性的方式來表達不滿，根據規定，在提前一年進行通知的前提下，這種做法是被允許的。但是，脫離公約並不能適時免除中國遵守仲裁決定的義務。比起不遵守仲裁決定，退出公約是對國際社會仲裁結果的極端反應，會對中國的聲譽造成更久遠的損害。中國也會失去未來影響《海洋法公約》發展的機會，而《公約》又恰恰事關對北京相當重要的諸多問題。

似乎更有可能的是，北京方面會繼續通過官方和非官方的聲明來貶低仲裁裁決，對其在管轄權和實體問題上的合法性提出質疑。而且，北京方面盡管自己選擇不參與設立仲裁庭的程序，但是已經試圖質疑仲裁庭的組成過程，甚至抨擊仲裁人的獨立性和公正性。中國外交部最近譴責該仲裁案是“披著法律外衣的政治挑釁。”當然，此類做法只會進一步傷害中國追求的所謂軟實力。

但是這個情況也並非無藥可解。根據經驗，中國的外交政策和法律立場並不是鐵板釘釘、一成不變的。若是跟中國有海洋糾紛的各個國家能夠日益積極通過外交手段來解決糾紛，包括訴求於國際法律機制，這些舉措最終或許會有成效。如果所有在東海和南海受到影響的國家，都把他們與中國之間的國際法糾紛提交給國際法律機構，以這種方式“轟炸”北京“總部”，而不是僅僅依賴於無休無止、毫無建樹的不平等雙邊談判，或是美國的軍事表態，那麼出現轉機還是有希望的。

印度總理納倫德拉·莫迪通常被認為是一個信奉民族主義的領袖，但是令人吃驚的是，他卻樹立了一個榜樣，展示了一個大國在面對弱小鄰國時，應該如何應對令其失望的聯合國海洋法公約仲裁裁決。盡管在與孟加拉國就孟加拉灣海域的經濟專屬區爭議中，印度的大部分權利主張都未獲支持，莫迪還是冷靜地接受了國際海洋法仲裁庭2014年7月作出的裁決，而不是在國內煽動盲目排外的群眾示威，反對所謂的外國不公平的干預。莫迪還強調，該仲裁結束了兩國之間由來已久的紛爭，為未來的合作奠定了基礎。

南中國海的其他參與方應該學習菲律賓的榜樣，不僅應該根據《海洋法公約》在必要的情況下對中國提起爭議解決程序，而且還應該將《海洋法公約》爭議解決程序用於彼此間的糾紛，國際法原則將有助於促進成功的談判。越南多次在不同場合威脅要提交與中國的爭端，還已經向仲裁庭表達支持菲律賓的立場。不過越南最終還是認為，靜待菲律賓仲裁案的結果是更為安全的政治途徑。近來的一些動向表明，如果中國繼續采取刺激性行動，或許馬來西亞，甚至連印度尼西亞也有可能嘗試《海洋法公約》的爭議解決機制。

細細思量，日本要作出的選擇是最為有趣的。如果菲律賓仲裁案沒有對中國的“九段線”宣告不合法，由於“九段線”所覆蓋的海域涉及中國對南中國海的權利主張，那麼日本，作為支持航行自由的《海洋法公約》成員國，或許能夠精心設計一個權利主張，證明其有權就南中國海問題對中國提起強制爭端解決程序。（盡管日本不是南中國海的沿海國，但法律上有權如此主張。）但是，跟其他受影響的國家一樣，日本也在非常謹慎地觀望菲律賓仲裁案的結果。即便如此，日本首相安倍所屬的自由民主黨最近提出，如果東京方面就東中國海的海洋糾紛與中國的談判仍然舉步維艱的話，日本將會考慮使用第三方爭端解決機制。

菲律賓仲裁案也凸顯了美國所面臨的一個國際法挑戰。《海洋法公約》公布已有30多年，雖然在實務上，美國將大多數公約條款視為國際習慣法予以遵循，但是華盛頓方面至今尚未批准該公約。盡管歷任美國總統、參謀長聯席會議、內閣成員，以及分屬民主黨和共和黨的權威外交官和專家，都對批准該公約予以強烈支持，但是面對與白宮嚴重對立的參議院，美國現任總統奧巴馬還是決定就此作罷，不積極尋求參議院批准公約。

然而，美國的國家安全日益牽涉各種海洋法問題，而且美國也支持其他各國提起針對中國的仲裁。不幸的是，美國不批准《海洋法公約》，就會讓華盛頓方面一直處於“學我說的一套，不學我做的一套”的可悲地位。美國拒絕批准該公約，使得美國自己也無法利用《聯合國海洋法公約》爭議解決機制所提供的各種可能性，這既涉及中國，也涉及其他不接受美國所提出的海洋權益主張的國家。這就造成了一個虛假印像——美國在南中國海應對中國海洋法挑戰的唯一選擇就是擺出危險性的軍事姿態，此策略或許有必要，但無法解決危機。

台灣作為一個擁有2300萬人口的自治島嶼，處境最為微妙，因為中國大陸主張台灣屬於中國，而台灣有時又聲稱台灣才代表全中國。一方面，盡管台灣不信任中國大陸，但即將在5月20日宣誓就職的新總統蔡英文，將不可能放棄台灣以“中國”名義針對南中國海提出的權利主張。另一方面，台灣作為一個事實上的國家，急於排除無法正式參與外交事務的阻礙。雖然台灣目前無法加入《聯合國海洋法公約》，但是台灣日益謹慎，將自己描繪成該公約的忠實擁護者。台灣如何應付這個進退兩難的問題，或許將取決於仲裁庭裁決的實質性內容。如果仲裁庭判定台灣目前所占據的太平島，也是南沙群島中最大的島嶼，有權享有200海裡專屬經濟區，那麼台灣或許可以優雅地默認，甚至明確地將仲裁庭論點引以為據。

可以肯定的是，如果基於對公約的權威解釋而展開真誠的談判，而不是僅僅依賴壓倒性的單方政治力量，那麼明智的妥協存在多種可能性。2013年，日本和台灣達成了令人刮目相看的漁業協議，中國和越南則在2000年達成了北部灣協議，這都體現了妥協的益處。堅持有創意的談判妥協，加上以相關的國際法裁決釐清狀況，可以解決領土爭端、劃定海洋邊界、為共享經濟資源提供條件，甚至能夠將北京方面和其他國家已經修建了可供軍事使用設施的人工島嶼，轉為僅作和平用途。如果中國最終與菲律賓和其他國家在菲律賓仲裁案的促使下達成了和解，嫻熟的談判家可以借此保全中國的面子，不必一定要明確援引仲裁案裁決。

過去十多年來，中國自稱其和平崛起，而且一直試圖說服國際社會它是一個遵循法治、負責任的大國。在這些情況下，如果北京方面接受並承認菲律賓仲裁案的裁決，將其作為談判的平台，尋求明智的妥協，那就體現了政治家的風範，也有助於亞洲和平。同時，越多相關國家訴求國際海洋法，情況就越好。這或許可以刺激中國和美國重新考慮他們目前的姿態，促使它們用不同的方式加強（而不是削弱）《海洋法公約》體系。考慮到中國周圍海域的敏感性，這或許維系著世界和平。

(注：作者孔傑榮（柯恩，Jerome A. Cohen），紐約大學法學院教授，亞美法研究所所長，美國對外關系委員會亞洲研究兼任資深研究員。亞美法研究所譯。英文原文發表於《外交政策》（Foreign Policy）

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