花錢買安定不如還權於民--蘇格蘭公投的中國啟示

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花錢買安定不如還權於民--蘇格蘭公投的中國啟示

何清漣        19.09.2014 20:48

蘇格蘭公投，中國人從中得到不少啟發：蘇格蘭人選擇留在英國的原因，是英國對他們自決權的尊重。有條微博說明了國人的感悟：“蘇格蘭公投，讓我們見識了什麼是君子之爭，一邊沒有恫嚇與鎮壓，一邊也沒有上街砍人；我們也看到了民主制度的強大力量，一切政見的分歧最終都由人民做出裁決。與其說是利益或親情的紐帶留住了蘇格蘭，不如說是對民主制度的共同信仰……”

中國政府也許應該思考：與其花錢買穩定，不如將權利還給人民。在形成國民的凝聚力上，尊重權利比麵包契約更重要。

*財政轉移支付：花錢買穩定的制度設計*

蘇格蘭獨立運動的號召者實行動員的理由當中，當然有利益，比如稅收的自主權，獨享蘇格蘭的石油利益讓蘇格蘭人更富裕，等等；但參加者大多數不是經濟學家，也非財政稅收專家，他們從英國三大黨今年9月15日連署的承諾書中中，與其說看到了利益，還不如說看到了尊重與挽留的誠意。

至今為止，中國政府在處理政府與人民的關係上，還未脫離花錢買穩定的思路。一些地方督撫級大員總結的經驗是：凡能夠用人民幣擺平的矛盾就是人民內部矛盾。但如果以為這一思路只是最近十多年發明的，那是因為不瞭解中國財政制度中的財政轉移支付的政治邏輯了。

關於財政轉移支付的政治邏輯是：政治家通常利用轉移支付犒賞自己的支持者或是“收買”那些易受誘惑而支持他們的人。在中國的邊疆地區，中共政府幾乎從建政開始，就實行了這一制度；特別是當分離勢力崛起，國家統一受到威脅之時，在受到威脅的地方，中央政府向該地區政府的財政轉移支付就成為抑制分離的重要手段。

財政轉移支付並非中國獨有，民主國家與專制國家都實行，但作為一種制度資本，中央集權制度的國家使用頻率與使用範圍比民主國家既多且廣。2006年的十六屆五中全會的重要成果據說是形成了“財政轉移支付之道”，8年過去，我們可以看看不斷增加財政轉移支付，即花錢買安定，究竟換來了安定沒有。

*殘酷的現實：花錢買不來安定*

由於是花錢購買支持，財政轉移支付的政治邏輯必然引致以下結果：越不穩定的地區，財政轉移支付越高；地方政府也會以此為由，要求增加財政轉移支付的額度。同是少數民族地區，內部安定的廣西、雲南的財政轉移支付相對少得多，富裕的新疆從中央政府拿到的財政轉移支付與其相比就高得多。今年8月29日，《南方週末》發表了《【新疆這五年】公共安全，新疆要花多少錢》一文，指出，新疆高達3000多億的年財政支出中，中央財政轉移支付高達60%以上。但這在西北五省中並非孤例，2008年至今，中央轉移支付在西藏財政支出中的比重一直在90%以上；青海則在70%-80%之間。這篇文章還指出一件令人不安的事實：即新疆與西藏地區用於公共安全支出的開支（即俗稱“維穩經費”）越來越大。以新疆喀什為例，在東突勢力較盛的喀什地區本級財政中，每花100元錢，就有約13元用在“公共安全”上。

這充分說明，花錢買不來穩定。在這一策略實施初期，可能有效；過了臨界點，邊際效益下降，趨近於無，最後成了“落雨背稻草，越背越重”的局面。因此，中國政府實在有必要研究花錢買安定的策略的轉變了。

*中央與地方：建立分級責任政治*

中國政府的政治思維是全國一盤棋，對所轄國土採取三種治理方式，內地是中央-省-市（縣）-鄉四級垂直的直接統治；港澳劃為一類，一國兩制；新疆西藏等地則納入“自治”範疇，各有一套少數民族政策。港澳經濟與財政完整獨立，政治上香港雖有要求普選權的占中運動等，但並無獨立要求。抑制化解西藏與新疆的離心離德，已經成為中央政府目前面臨的最大難題，中央財政轉移支付這種制度成本的代價儘管越來越昂貴，中央政府卻不得不繼續付帳單。原因無它，國家統一，在中國的政治文化當中，佔有無可質疑、至高無上的重要性。二十四史評價中國歷史上有名的君王時，創建或者維護了中國的統一，就是一條相當重要的評判標準。正是在這種強大的政治意念支配下，儘管歷史上中國分分合合不知凡幾，最後總會走向統一。出於這種政治文化慣性，沒有一屆中共領導人願意承擔讓國土分裂這種幾乎不被原諒的罪名。

新疆和西藏的“分裂活動”（這兩個少數民族及一些國際NGO將其稱之為“民族獨立”或“民族自治”的要求），對北京形成了不容忽視的挑戰。為了讓少數民族確信，與中央政府合作比分裂出去對他們的發展更有利，中央政府越來越多地借助於財政轉移支付，希望通過利益羈絆來平抑民族或宗教獨立情緒。結果是：財政轉移支付這根胡蘿蔔越來越大，大棒也變得越來越粗，最後，胡蘿蔔的安撫效用完全消失，少數民族只感覺到大棒敲擊的痛楚，積累的怨恨日甚一日。

在財政轉移支付政治效用幾乎失靈的情況下，必須尋找更好的治理方式。也許，讓各省自治（包括讓少數民族地區自治），財政上中央與地方實行趙紫陽時期的“分灶吃飯”，是比較好的方式。中央政府不再充當全能政府，除外交、軍事等權力之外，治權下放給各省區，允許地方居民自選市縣一級行政首長及人大代表。各省區的戰略性礦產資源，中央可通過國家贖買的方式購買控制權與開採權，其餘普通資源則交由地方自主開發。從中央政府來說，容忍地區間經濟社會發展的不平衡，變全國一盤棋的統一為包容差異，讓各省區自我發展、自我平衡、自我負責，雖然在短期內會帶來一些困難，但會減少落後地區對中央財政的高度依賴，讓地區政府建立起相應的責任機制。落後省份通過完全的自治，會慢慢明白，管理也是一種生產力，從而得以提高自治能力。少數民族地區在高度自治之後，自己對自己負責，可結束民族間的怪罪遊戲。這對落後省份與少數民族地區是種解放，對中央政府與發達省份來說，則是一種解脫。

在上述地區中，西藏新疆地區與中央政府的矛盾中牽纏著民族矛盾，解決起來難度會相當大，西藏尚有達賴喇嘛做為談判對象，也有條“中間路線”作為談判基礎，新疆除了缺乏這些條件之外，還有數百萬漢族居民如何與維族人和平共處的問題。這些問題的最終解決，不能依賴中央政府的大棒與維族極端勢力的暴力襲擊，得互相以包容的心態慢慢化解對立。這個過程，既需要伊力哈木這種維族知識者參與，更需要中國政府容得下伊力哈木。

蘇格蘭獨立運動與英國政府的雙贏（前者表達了訴求，後者對蘇格蘭地區公民自決權充分尊重），對花錢買安定的中國特色策略是個諷刺，也是個啟發。放棄一黨專制，邁進民主政治，無疑是中國今後應該努力的方向。在中共尚未準備放棄執政權之前，至少可考慮改變單純依賴胡蘿蔔和大棒的治國方略，通過逐步還權於民，如此才能使中國社會以震盪最小的方式轉型。