攤牌：一國兩制與民主香港
張潔平為紐約時報中文網撰稿 2014年06月18日
一、
三十年前，香港漫畫家尊子畫過一幅漫畫：盛裝的新娘矇著頭巾，正在大婚的儀式中叩拜父母。父親的樣子是鄧小平，母親是撒切爾夫人，而她身邊的新郎只是一捲紙，紙上寫著《中英聯合聲明》。
一場新娘做不得主的盲婚啞嫁。
與中國熟悉的「孩子回到親生母親懷抱」、以及西方常說的「東方明珠落入共產政權」都不同，這是香港人眼中的「回歸」故事，留下不少香港人對那命運改寫時刻的真實記憶：驚慌、茫然、還有隱隱的屈辱。
那是1982年到1984年的中英談判，前途問題有如達摩克利斯之劍懸起在每個人頭頂，而530萬香港人坐在家裡，等待宣判。他們甚至沒有資格說點什麼。有香港代表去到北京，希望向鄧小平當面表達港人的意願。1984年6月，鄧小平回應了他們那句著名的話：「中英談判不是三角凳。」
「三角凳」一度在香港成為流行詞。人們反覆咀嚼它的意思：香港要認清楚自己的位置。回歸與否、怎麼回歸是中國和英國之間的事，是兩個國家的主權談判，跟香港民意無關，香港人根本沒有資格上談判桌。
在中方看來，這是外交上果決的大智慧；而對沒來得及有真正「解殖」過程的香港來說，則劃下一道隱秘傷口。「這傷口至今還在，沒有好，甚至剛剛開始被意識到，」香港嶺南大學文化研究系副教授羅永生說。
三十年後的今天，香港中文大學社會學系副教授陳健民講了另一個故事，幾乎像是當年尊子漫畫的平行版本：
女兒18歲前，父母說不能談戀愛。18歲生日那天，父母又說，時機還不成熟，5年後才考慮讓她自由戀愛，女兒默默接受。23歲生日前夕，父母說在考慮了「循序漸進」和「實際情況」兩大因素後，決定女兒可在28歲自由戀愛……萬萬沒想到，當她28歲生日快要來臨時，父母突然對「自由戀愛」作出解釋：你的戀愛對象需要讓我們先挑，他必須不與我們對抗。一直沉默的女兒聽後，問道：自由戀愛，難道不就是全憑個人意志去選擇嗎？
這是陳健民對1997回歸以來，香港人爭取《基本法》中所承諾的民主之路的比喻。「女兒」是香港，「父母」是北京，「自由戀愛」是民主普選，從2003年開始，每一年「女兒」和「父母」之間都因為爭取「自由戀愛」爆發激烈爭吵；而如今，正是「28歲生日快要來臨時」。
根據2007年12月全國人大的決議，香港可以在2017年普選行政長官。怎麼選？誰說了算？公開的激烈爭論從去年開始，席捲全城。
民主派人士和他們的支持者（根據歷年立法會中直選議席的得票統計，約佔選民6成）堅持，香港要的是「符合國際標準」的「真普選」；而北京主管港澳問題的各級官員則明確表態，鄧小平早在中英談判期間就提出的「候選人必須愛國愛港」以及遵守《基本法》才是談普選的基礎。《基本法》與國際標準未必矛盾，但「愛國愛港」的政治表述，則令民主派強烈擔心會成為篩選候選人的門檻，讓北京不喜歡的人物無法參選行政長官。他們擔心，爭取了十幾年的「普選」，最後只有「假普選」。
時隔三十年，香港再次走到了政治上命運攸關的時刻。這一次，很多香港人不甘心呆在談判桌外了。
一場可能是回歸以來香港最大規模的激進社會運動「佔領中環」正在醞釀。運動的方式很直接──如果沒有「真普選」，就「公民抗命」，不惜以違法（而後伏法）的犧牲手段「佔領中環」，癱瘓政經中心；試圖憑這張蓄勢未發的底牌強行登上談判桌，逼迫中央妥協，落實「真普選」。
而另一邊，一直通過港澳事務官員「放風」的北京，則直接攤牌。6月10日，國務院首次發佈針對香港問題的白皮書，全面宣示中央政府對「一國兩制、港人治港」的內涵與邊界的立場。
像是三十年前那句針對主權談判的「三角凳」，2014年的白皮書，針對民主治權，字字句句彷彿又在提示香港人：認清自己的位置。
二、
中國國務院新聞辦公室發佈的這份《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書，長達2.3萬字的文件，系統回顧了「一國兩制」的誕生過程、回歸17年以來它在香港各個領域的實踐，並在此基礎上，全面宣示了北京對「一國兩制」和《基本法》的立場。
作為官方正式檔，白皮書雖沒有法律效力，但常被中國政府用於發佈重要政策或權威表態。1992年至今，在「地區」問題上，國務院發佈過關於西藏的白皮書9次，台灣的2次，新疆的2次。而此次，是國務院首次針對香港問題發佈白皮書，並同時翻譯成七國文字，向國際社會發送。
白皮書提出，目前，「一國兩制」在香港的實踐遇到了「新情況新問題」，出現一些「在經濟社會和政制發展問題上的不正確觀點」，而這些觀點與「一些人對『一國兩制』方針政策和基本法的模糊認識和片面理解」有關，因此，是時候「全面」、「準確」地理解和貫徹「一國兩制」。
白皮書起草的主要參與者、北京大學法學院教授強世功在接受採訪時表示，白皮書的起草開始於一年多前，選擇此時發佈，不可迴避的正是目前爭議激烈的行政長官普選問題。
強世功說，跟以往北京對「一國兩制」的表述明顯不同的是，白皮書還「特彆強調了中央對香港的全面管治權」。白皮書中寫：「中央政府對包括香港特別行政區在內的所有地方行政區域擁有全面管治權。……高度自治權的限度在於中央授予多少權力，香港特別行政區就享有多少權力，不存在『剩餘權力』」，並詳細列出了「全面管治權」所包括的內容。在強世功看來，用「全面管治權」這個概念概括基本法賦予中央在香港實行的權力，「強化了中央治港的理論基礎」。
自2003年北京在香港強推涉及「國家安全」的基本法23條立法，引爆了回歸以來香港最大規模的抗議、50萬人上街遊行之後，強世功認為，中央治港政策一直在不斷微調，從過去「井水不犯河水」的放任不幹預政策，調整至重視「溝通」、「對話」的話語權，再到普選前夜，強調全面管治權，白皮書展現了這種思路的調整。
更引人注目的是，白皮書首次提出「一國兩制」的根本原則和宗旨是「維護國家主權、安全、發展利益」。這個表述在白皮書文本中反覆出現達6次之多，並放置在傳統的「保持香港長期繁榮穩定」之前，聲明這是對「包括行政長官、主要官員、行政會議成員、立法會議員、各級法院法官和其他司法人員等在內的治港者」的基本要求。
這個表述最早來自胡錦濤在中共十八大上所做的報告。報告中提到：「中國大陸面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力」，這一提法亦是之後習近平提出成立國家安全委員會的主要依據。然而，壓力「內」、「外」有別，白皮書首次將香港問題放在「對外」的「國家安全」層面闡述，令不少港人愕然。
在白皮書發佈之前，曾有兩個以上接近中央與香港高層的訊息源向筆者透露，隨著2017年普選的臨近，香港問題更傾向於被放進「國家安全」的框架處理，而不僅僅是「一國兩制」框架。這一轉變讓北京的知港派憂慮，也令部分開放的香港親中派政治家感到前所未有的擔憂。強世功回應這一點時十分謹慎，他承認「一派人確實更關心國家安全的問題」，「鷹派」與「鴿派」正在治港問題上博弈，但也強調中央政府到目前的取態仍然是「平衡木」。
對普選問題，白皮書的表態是：「行政長官和立法會普選制度必須符合國家主權、安全和發展利益……符合香港特別行政區作為直轄於中央人民政府的地方行政區域的法律地位，符合香港基本法和全國人大常委會有關決定的規定，經普選產生的行政長官人選必須是愛國愛港人士。」
「愛國者治港」，這個30年來一直以領導人講話與黨報文章的形式存在的中央治港「潛規則」，至此作為普選的條件，首次正式寫進官方檔。
在白皮書發表之前，香港民間社會對一國兩制的信心已經降至1997年以來的最低點。據2014年上半年香港大學民意研究計劃調查，隨機抽樣的人士中有48%對一國兩制「有信心」，45%「沒信心」，凈值僅有3%，是回歸以來最低位。
白皮書的發表令局勢雪上加霜，猶如在香港輿論投下一枚炸彈，引發社會的強烈不安與反彈。香港網友Alex Fan在主場新聞形容：「開著電視見到中國政府公佈了白皮書，震撼程度可相比25年前我在電視鏡頭看到北京六四事件。」感嘆「一國兩制已死」、「假面舞會提前結束」、「唯有佔領中環」之聲更是不絕於耳。泛民主派的公民黨黨魁梁家傑甚至表示，如果白皮書的論述是在1990年頒佈《基本法》時發表，香港就不會在1997年7月1日 順利回歸。「佔領中環」運動的發起人之一陳健民對媒體回應稱：「香港人要求的是最基本的尊重。其實北京越是尊重兩制，香港人就越是尊重一國，但不斷用一國壓兩制，反抗一國的力度就會越大。如果『高度自治』受到威脅，我相信會有更多的香港人支持民主運動。」
不過，也有不同看法。曾任律政司司長的基本法委員會副主任梁愛詩在接受採訪時便回應表示，白皮書並沒有什麼逾矩之處，香港社會反應過度是因為部分人過去對「一國兩制」有誤解，「這次中央只是系統地講清楚」。立法會主席曾鈺成接受傳媒集體採訪時亦表示留意到關於「國家安全」的新提法，但認為在香港正進入激烈爭議普選議題的時期，「中央透過白皮書講清楚堅持的原則、憂慮、和希望的發展方向，對香港是好事。」
三、
香港的民主化問題，自上世紀八十年代開始，就始終繃緊著香港和北京的神經。是否及怎樣達至「普選」是基本法起草過程中爭議最大的地方，也是後來遵照鄧小平指示加入「循序漸進」原則，走到沒有退路的今天，懸在眼前的最大難題。
研究了全世界15個國家民主轉型經驗的耶魯大學教授林茨(Juan
J. Linz )曾在1996年出版的名著《民主轉型與鞏固的問題》中斷言了這個難題的結局：「在中華人民共和國最終完成民主化之前，香港不可能變成一個民主政體，無論那裡的民主運動範圍和力量有多大。」
去年10月剛剛去世的這位著名社會學家認為，香港正好代表了民主轉型經驗的特殊案例：「在非民主化的國家之中是否可能產生一個有效運行的民主政治亞體制？」他經過分析後判斷，無論政治上還是主權結構上，都不可能做到。
這也正是香港當下困境的核心來源。
對香港來說，現實政治中，民主的發生並不像民主派所期待的那樣順理成章：公民社會、言論自由、法治完善、行政高效、經濟富足……種種社會基礎都已具備，民主轉型理應水到渠成。可惜上述只是充份條件，最重要的必要條件卻是：香港有完全的能力決定自己可以怎樣做。
但1984年的《中英聯合聲明》決定將香港的立憲權交給中華人民共和國。換言之，「自治」並不是本質性的，《基本法》的框架決定了香港特區的所有權力來自中央下放及授予。1997回歸以來的政治實踐，讓香港人大致摸清了「一國兩制」的底線，香港中文大學政治學教授馬嶽總結為：「一般社會和經濟事務決策，中央絕少幹預，但在政制發展問題上，中央會毫不猶豫地行使其最終決定權。」尤其在民主化的問題上，實際上中央從沒有放鬆過主導角色。白皮書的發佈，也是例證之一。
回歸以來，民主派人士在謀求香港民主化改革時，反覆重申著同一個道理：如不儘早建立民主制度，香港會付出什麼樣的代價……香港中文大學社會學系副教授陳健民曾在2004年的《明報》上發表文章，認為「香港已是一個多元複雜的社會，活躍的公民社會、批判性強的傳媒和議會內外的政黨政治令管治日趨困難。在這環境下必須建立民主，才能駕馭政治局勢。若不建立民主制度，就會出現政治滯差，即政治制度無法應付社會的政治訴求……民眾或者變得犬儒冷漠，或者就容易走向民粹主義，各方利用群眾運動及情緒來支持其政治路線，社會會更不穩定。」十年過去了，每一年，每一個月，都有人在發表早日落實普選的拳拳之言。
基本法中規定，1997到2007香港實行代議制選舉行政長官及立法會；同時定下「最終達至普選」為憲制目標。因此從2003年開始，香港民主派人士就開始爭取2007年實現普選。但全國人大三次針對《基本法》釋法，將落實普選的時間表從2007年推到2012，最後推到2017。學者們眼看著理論推演中的代價在自己生活的土地上逐一變成現實，卻無能為力。
對北京而言，「民主香港」同樣是個意料之外的難題。
它並非「一國兩制」最初的本意。無論是鄧小平最初的「一國兩制」構想，還是白皮書中提到的，1983年中國政府就解決香港問題形成的十二條基本方針，「一國兩制」的要義均指向經濟制度，是為了保障香港的「資本主義制度和生活方式」。
在馬嶽看來，「一國兩制」的基本構思是「在主權統一的情況下，透過政治制度安排，賦予香港特殊的地位，在回歸後繼續以資本主義都會的角色來貢獻國家經濟發展」，其實是49年中共建政之初，對香港「長期打算、充份利用」政策的延續。而基本法中關於司法獨立、社會自由等安排也是為了讓資本主義在這些配件下繼續茁壯成長。換言之，北京需要，且只需要香港「馬照跑、舞照跳」，而不是什麼政治民主。
此外，在中英談判一直到基本法起草之前的香港，主流社會也確實沒有表現出「民主」意識的集體自覺。當時香港的大多數民意既不求民主，也不願回歸，而是希望繼續成為英國殖民地，即「維持現狀」；或者主權回歸中國，治權留給英國。只有很少一部份知識精英與進步學生提出「民主回歸」，更少數的人提議公投式的「命運自決」。
四、
在香港和北京之間，有過短暫的一瞬，「民主香港」引發了共鳴。雖然三十年後回看，這段共鳴幾乎像是錯置了歷史時空，儘是美麗的誤會與一廂情願的天真。
那是1983年，中英就香港前途問題的談判陷入僵局，港元暴跌，市民到超市搶購日用品，人心惶惶。香港大學和香港中文大學學生會鑒於事態嚴重，先後致函當時的中國國務院總理趙紫陽，在信中，他們反駁主流社會對殖民統治的眷戀，支持「民族回歸」，同時要求給予香港「民主自治」，來穩定香港局勢。港大學生會的去信中這樣表述「民主治港」的訴求：「堅持港人民主治港的原則，而中國不干涉香港內部事務，將來香港地方政府及其最高行政首長應由市民普選產生。」
學生會給趙的信件其實難以代表多數學生的意見，此事曾在港大及中大學生內部分別引起極大爭議。但以論政團體「匯點」為代表的本地知識精英與「進步學生」站在同一立場，表態支持民族立場的回歸，同時向中共換取港人自治的民主制度，形成「民主回歸」派，與社會主流的「維持現狀」選擇相抗衡。（註：「匯點」即是民主黨的前身。）
誰也沒想到，四個多月後，學生們竟然收到趙的回信。
1984年3月，趙紫陽覆信中大學生會，承諾：「中國政府在解決香港問題過程中所採取的政策和措施，一定會符合香港同胞的願望和利益」；5月，覆信給港大學生會：「將來香港特別行政區實行民主化的政治制度，即你們所說的『民主治港』，是理所當然的。」
趙紫陽的信函在本地傳媒引起轟動，「民主治港，理所當然」被視為中國政府首次以書面方式表明對香港民主化的肯定態度──英國給不了的，我們可以給──這種表態，為當時在輿論上處於劣勢的中方，開創出有利的局面；另一方面，在大陸，「香港大學生支持回歸」則被官方媒體《人民日報》等作為港人渴盼回歸的代表聲音廣泛報道，亦在本港親中媒體刊登，成了抗衡主流保守輿論的重要旗幟。
「民主」承諾所換來的輿論支持，就這樣給了「回歸」最後一把推力。
五、
關於這份受國際法約束、決定香港命運的最重要文件，英方談判小組成員衛奕信(David Wilson)有個有趣的回憶：「我們希望制定出猶如《大英百科全書》般詳盡的協議，但中方想要的，卻是一份兩三頁A4紙大小的文件。」
最終出臺的聯合聲明正文部份，的確只有1536個字，恰好兩頁A4紙。其中，關於政治體制只有兩句話：「行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」「香港特別行政區立法機關由選舉產生。」
從《中英聯合聲明》1984年公佈，到《基本法》1990年最終出臺，期間經歷了六年的時間。這六年，國際局勢風雲變幻，中國大陸亦經歷了八十年代從最激昂到最保守的轉折。關於「一國兩制」與香港政體，北京和香港各自有了更深刻、也更警醒的理解；而《聯合聲明》的籠統含糊，給這些新的理解在《基本法》的最終定案，提供了更大的空間。
強世功發表在《讀書》雜誌中的專文《基本法之謎》，記錄了這段詭譎的歷史。
「在基本法起草的上世紀八十年代，大陸政治民主化討論也如火如荼，民主普選，三權分立學說塵囂雲上。本來《聯合聲明》中只規定行政長官和立法會由選舉產生，並沒有規定普選產生。可在這種政治氛圍中，普選概念很容易引入基本法。」然而，1986年的北京學潮觸發了鄧小平的擔憂，他在大陸推行「反資產階級自由化」的同時，開始擔心香港。「對香港而言，這個資本主義世界的視窗會不會成為推動中國政治民主化的基地？會不會在回歸之後成為導致中國政治動蕩之源？……鄧小平清醒地認識到，香港民主化的關鍵是香港管治權是否能夠掌握在愛國愛港陣營手中的問題……問題在於：『普選就一定能選出這樣的人來嗎？』，為此，小平主張循序漸進，不能很快普選。同時，他明確提出基本法中要賦予中央幹預香港的必要權力，防止香港出現危害國家根本利益的事情。」
1987年4月鄧小平接見《基本法》起草委員會，表達指導性意見。此後，《基本法》中關於普選的條文加入「循序漸進」等限定條件，最終定為：
第45條：行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。
第68條：立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。
同一時期，港英政府一反常態大力進行民主化改革：1982年區議會引入選舉、1983年市政局選民資格擴充至全港市民、1984年發佈香港代議政制發展綠皮書、1985年立法局引入間接選舉……民間湧現大量議政團體，連同最早支持「民主回歸」的本地知識份子發展為香港的民主派。他們一面熱切關注中國的變化，一面在香港民間推動民主啟蒙，為97後的「港人治港」做準備。
沒有人想到，更大的變數還未到來。
1989年的天安門事件是中國當代史的一次急轉彎，也急煞車般地中斷了香港對於回歸的浪漫想像。承諾「民主治港理所當然」的趙紫陽被迫下臺；而發生在北京的殺戮，通過電視畫面一幀一幀鑽進港人心裡。在這之前，他們在香港遊行、捐款、唱歌，熱切地支持天安門廣場的學生，前所未有地認同這個青春呼喚變革的祖國；這之後，他們悲憤交加，捐血、捐款給受傷、逃亡的學生，從國語學校退學，去中國銀行大規模提款希望它垮掉，然後集體移民……
八九事件讓香港人明白，回歸中國不只是中央領導人笑談的「換旗換督」，在一個政治獨裁的中國，必須有更具批判性的民主自覺與行動，才可能儘力維護「港人治港」。80年代「民主回歸」的主要倡導者、學者羅永生回憶：「八九事件把整個香港社會都動員起來了，香港人到那時才真的知道專制是什麼，通過看到民主的反面，才真的去想民主是什麼，然後才大規模地去思考什麼是政治。八九之後，『民主』脫離了『愛國』，變成了一種對中國、中共更強的批判。」
而此時，正是《基本法》草案出爐後的第二次公眾諮詢期（1989年2月﹣7月）。六四事件之後，排山倒海的批評投向基本法起草委員會。《明報》創辦人查良鏞和聖公會大主教鄺廣傑退出起草委員會。民主化最積極的倡導者、香港市民支援愛國民主運動聯合會（支聯會）創辦人李柱銘和司徒華，則被中國政府撤除草委會的職務。
而北京仍然力排眾議，在草案中加入新的條文：第23條。香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。
在多數條文稱得上顯示了足夠誠意的《基本法》裏，第23條卻如同埋進美麗肌膚的定時炸彈，不斷刺痛著港人的神經。
然而遠遠沒有等足50年。不過5年之後，2002年底，北京提出希望香港儘快落實第23條立法，這條明顯危及到香港社會自由的法令喚醒了自1989以來深藏在港人心中的焦慮。2003年的7月1日 ，回歸紀念日，超過50萬港人走上街頭，抗議23條立法為《國家安全條例》，並同時提出爭普選、保自治的民主訴求。
這場回歸以來最大規模的抗議遊行，改變了香港的政治乃至文化生態。本土意識的蘇醒、回歸後民主運動的起點，都從這裡開始。而中央治港政策的演變，北京在香港事務、包括在媒體言論自由中的現形，也從這裡開始加碼。為慶祝回歸而特別在香港設立的公眾假期7月1日 ，從此反而成了各界團體集體遊行示威的日子，而他們共識度最高的核心訴求便是：「儘快落實真普選」。
2014年，不論有多大的爭議之聲，港府將就2017普選出具草案。十幾天後的七月一日 ，恐怕是這句口號可以最後一次用上的日子。白皮書在此時出臺，加之「佔領中環」運動此前宣佈將在7.1「誓師」，香港可能迎來97之後最憤怒躁動的「回歸日」。
張潔平為自由撰稿人，現居香港。
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